Het uitgangspunt van beleidsbemiddeling: de zaken die er echt toe doen

In 1927 stelde de Amerikaanse pragmatist John Dewey voor om politiek te organiseren vanuit de consequenties van maatschappelijke ontwikkelingen waarmee groepen mensen worden geconfronteerd. Die groepen noemde hij ‘publieken’. Dit basale idee leidt tot een beeld van politiek als probleemoplossend (zie bijvoorbeeld De Souza Briggs, 2008). Als we vanuit een beleidsbemiddelingsperspectief publieken willen bedienen, dan kan een overheidszoektocht naar ‘draagvlak’ voor een nieuwe maatregel nooit het uitgangspunt zijn. Voor burgers zullen eerder de zorgen die ze voelen bij die maatregel de aanleiding zijn om betrokken te raken.

Vertrekken vanuit de zorgen van burgers vraagt van beleidsmakers en bestuurders om anders te denken en uit hun veilige omgeving te stappen. Het is niet gek dat ze hierbij last kunnen hebben van ‘bindingsangst’ – angst om controle, autonomie en invloed te verliezen (Laws e.a., 2012, 30). Zeker als burgers worden gezien als representanten van het ‘verweesde volk’ (Verloo, 2020, 84) dat niet verder komt dan populistisch verzet, dan is een politiek die uitgaat van publieken een spannende premisse. In het poldermodel nemen publieken zelf geen deel aan de dialoog. ‘De polder’ is een structureel overlegnetwerk, dat niet vertrekt vanuit specifieke problemen. Publieke beleidsbemiddeling werkt alleen als alle partijen inzien dat ze wederzijds afhankelijk van elkaar zijn om hun eigen doelen te bereiken.

Conflictdiagnose: zoeken naar een aanpak die bij het probleem past

Niet elk probleem vereist langdurige betrokkenheid van een breed spectrum aan belanghebbenden. Sommige waardeconflicten kunnen baat hebben bij overleg tussen elites, soms zelfs achter gesloten deuren. Het gaat er bij dat soort conflicten niet om gedeelde waarden te ontwikkelen, maar om middelen te verzinnen die helpen om het gebrek aan consensus beheersbaar te houden. Vaak draaien dat soort overleggen uit op compromissen, waarbij alle partijen water bij de wijn moeten doen.

Of een conflict zich leent voor een ‘polderoplossing’, is doorgaans niet op voorhand te zeggen. We hebben steeds vaker te maken met onderwerpen die dermate controversieel of complex zijn, dat het tijd kost om ze te ontrafelen. Laws e.a. (2012, 26) definiëren hardnekkige controverses als ‘een combinatie van onontwarbare problemen’. Dat geldt bijvoorbeeld vaak voor lokale conflicten, omdat daar veel belangen samenkomen. Lokale kennis is altijd wel voorhanden, maar typisch niet in de vorm van een handzaam rapport met managementsamenvatting.

Dit betekent dus dat een gedegen probleemdiagnose cruciaal is om te bepalen welke methode het beste aansluit. Controversiële thema’s hebben er baat bij om eerst beter ‘gestructureerd’ te worden, zodat alle relevante kennis, normen, waarden en frames bekend zijn bij betrokkenen (Hisschemöller & Hoppe, 1995). Het kan dat goed zijn dat er uiteindelijk creatieve oplossingsrichtingen in beeld komen die voor iedereen voordelig zijn (mutual gains). Maar ‘de taart vergroten’ lukt alleen als alle perspectieven en belangen bij elkaar gebracht en gewogen worden. Naar die belangen moet je dus op zoek – en die bevinden zich in alle hoeken en gaten van de samenleving, niet alleen tussen de muren van publieke instellingen.

Afspraken maken over invloed: wie heeft het laatste woord?

Natuurlijk willen burgers graag daadwerkelijke invloed hebben, maar nog meer dan dat willen ze weten waarover ze wel en niet mogen meebeslissen. Dan kunnen ze vooraf bepalen of ze er energie in willen steken. Meepraten zonder meebeslissen is voor veel mensen een onaantrekkelijke vrijetijdsbesteding. Dat is het beeld dat veel mensen hebben van het poldermodel: slechts als figuranten op het podium mogen staan. Onderdeel van elk beleidsbemiddelingstraject is dan ook om afspraken te maken over de manier waarop de uitkomsten worden gebruikt. De inzet is meestal dat het betrokken bestuur zich daaraan committeert. Als het bestuur niet bereid is om dat te doen, is de vraag of een bemiddelingstraject wel zin heeft.

Leren van weerstand: controverse omarmen

Beleidsmakers en bestuurders beschouwen weerstand en controverse vaak als lastige hobbels die moeten worden genomen om maatschappelijke of politieke doelen te behalen. Toch hoeven zelfs de meest ‘onontwarbare’ controverses niet schadelijk te zijn: ze bieden juist ook veel mogelijkheden aan de betrokken partijen om op een duurzame manier samen te werken aan een gemeenschappelijk gedragen oplossing.

Langzamerhand begint er meer oog te komen voor de waarde van sociale conflicten. Cuppen (2018) wijst er bijvoorbeeld op dat ze instituties een kans bieden om buiten de gebaande paden te treden, en om in contact te komen met groepen en standpunten die vaak niet doordringen tot de politieke arena. Daarnaast kunnen conflicten helpen om onderliggende problematiek op het spoor te komen en om bredere polarisatie of gespannen verhoudingen in beeld te krijgen (Mensink, 2021; Mensink, Kuitenbrouwer & Van Schie, 2022). Beleidsbemiddeling wordt bijvoorbeeld ingezet om te voorkomen dat een conflict over een specifiek issue structureel de samenhang in een gebied gaat ondermijnen, of om te zorgen dat mensen die met elkaar in conflict zijn geraakt in de toekomst wel weer kunnen samenwerken. Op die manier wordt weerstand productief gemaakt.

We hebben het poldermodel hier geschetst als een overlegstructuur die uitgaat van een conflictmijdende aanpak, die burgers niet laat meebeslissen, en het laatste woord geeft aan bestuurders en andere elites. Beleidsbemiddeling, daarentegen, beschreven we als een aanpak die juist het conflict aangaat, door goed gediagnosticeerde ‘publieke problemen’ als vertrekpunt te nemen voor leertrajecten op maat waarin burgers binnen duidelijke kaders kunnen meebeslissen over zaken die hen raken. We roepen bestuurders niet op om te stoppen met ‘polderen’, maar wel om beter na te gaan wanneer polderen passend is. Waar dat niet het geval is, kan beleidsbemiddeling een uitkomst bieden.