Het failliet van het poldermodel?

Het poldermodel is de afgelopen jaren om verschillende redenen failliet verklaard. De combinatie van onder andere trage besluitvorming (Van der Meer e.a., 2003), achterkamertjespolitiek (Keune, 2016) en conflictmijdend gedrag (Van Tielhof, 2009) maakt dat de overlegvorm aan populariteit verliest. In dit tijdschrift werd het poldermodel beschreven als het idee dat ‘iedereen aan het woord komt, maar niemand echt gehoord wordt’ (Verloo, 2020, 84). Bestuurders werden opgeroepen om ‘af te stappen van het polderen’ en ‘met boze, gefrustreerde en ongehoorzame burgers in gesprek te gaan over zaken die er echt toe doen’ (Verloo, 2020, 85-86).

Het gevoel slechts voor de bühne mee te doen – terwijl de echte besluiten worden genomen door elites – is een mogelijke verklaring voor de opeenvolgende protesten van de afgelopen jaren: van boeren, bouwers, leraren, verzorgenden, coronasceptici, etc. Bestuurders zitten danig met dit soort weerstand in de maag. Datzelfde geldt voor lokale kwesties, als de planning van windmolenparken, asielopvang of de herinrichting van wijken. Net zoals de stem van de burger steeds luider klinkt, wordt de roep om een breder repertoire voor bestuurders steeds sterker.

Publieke beleids- of conflictbemiddeling is een manier om gehoor te geven aan die behoefte. Het is ‘een bijzonder krachtige vorm van participatie, waar collectieve en individuele belanghebbenden met de overheid bijeen willen komen om fricties en conflicten om te zetten naar een nieuwe samenwerking’ (Laws e.a., 2012, 38). Het gaat dus om een participatievorm waarin een controverse of conflict als uitgangspunt wordt genomen. Openbaarheid, gelijkwaardigheid en toegankelijkheid zijn kernwaarden, juist om het gevoel van schijnparticipatie te voorkomen. Beleidsbemiddeling wordt expliciet afgezet tegen de associatie die we hebben met het poldermodel: een conflictmijdende zoektocht naar draagvlak voor beleid, die burgers laat meepraten, maar waarin beslissingen uiteindelijk door bestuurders worden genomen.

Toch is de bedoeling van deze bijdrage niet om te suggereren dat het poldermodel de prullenbak in kan en bestuurders alleen nog aan publieke beleidsbemiddeling moeten doen. In sommige situaties kan het poldermodel prima functioneren. Wel levert een vergelijking tussen de twee benaderingen een aantal reflecties op die tegemoetkomen aan de onvrede over polderen. Misschien is de oplossing dan niet zo zeer om het poldermodel te vervangen, maar eerder om het aan te vullen. In een viertal punten bespreken we waar het poldermodel in elk geval (nog) niet aan tegemoet komt en waar publieke beleidsbemiddeling een rol zou kunnen spelen.

• Het uitgangspunt van beleidsbemiddeling: de zaken die er echt toe doen

  In 1927 stelde de Amerikaanse pragmatist John Dewey voor om politiek te organiseren vanuit de consequenties van maatschappelijke ontwikkelingen waarmee groepen mensen worden geconfronteerd. Die groepen noemde hij ‘publieken’. Dit basale idee leidt tot een beeld van politiek als probleemoplossend (zie bijvoorbeeld De Souza Briggs, 2008). Als we vanuit een beleidsbemiddelingsperspectief publieken willen bedienen, dan kan een overheidszoektocht naar ‘draagvlak’ voor een nieuwe maatregel nooit het uitgangspunt zijn. Voor burgers zullen eerder de zorgen die ze voelen bij die maatregel de aanleiding zijn om betrokken te raken.

  Vertrekken vanuit de zorgen van burgers vraagt van beleidsmakers en bestuurders om anders te denken en uit hun veilige omgeving te stappen. Het is niet gek dat ze hierbij last kunnen hebben van ‘bindingsangst’ – angst om controle, autonomie en invloed te verliezen (Laws e.a., 2012, 30). Zeker als burgers worden gezien als representanten van het ‘verweesde volk’ (Verloo, 2020, 84) dat niet verder komt dan populistisch verzet, dan is een politiek die uitgaat van publieken een spannende premisse. In het poldermodel nemen publieken zelf geen deel aan de dialoog. ‘De polder’ is een structureel overlegnetwerk, dat niet vertrekt vanuit specifieke problemen. Publieke beleidsbemiddeling werkt alleen als alle partijen inzien dat ze wederzijds afhankelijk van elkaar zijn om hun eigen doelen te bereiken.

• Conflictdiagnose: zoeken naar een aanpak die bij het probleem past

  Niet elk probleem vereist langdurige betrokkenheid van een breed spectrum aan belanghebbenden. Sommige waardeconflicten kunnen baat hebben bij overleg tussen elites, soms zelfs achter gesloten deuren. Het gaat er bij dat soort conflicten niet om gedeelde waarden te ontwikkelen, maar om middelen te verzinnen die helpen om het gebrek aan consensus beheersbaar te houden. Vaak draaien dat soort overleggen uit op compromissen, waarbij alle partijen water bij de wijn moeten doen.

  Of een conflict zich leent voor een ‘polderoplossing’, is doorgaans niet op voorhand te zeggen. We hebben steeds vaker te maken met onderwerpen die dermate controversieel of complex zijn, dat het tijd kost om ze te ontrafelen. Laws e.a. (2012, 26) definiëren hardnekkige controverses als ‘een combinatie van onontwarbare problemen’. Dat geldt bijvoorbeeld vaak voor lokale conflicten, omdat daar veel belangen samenkomen. Lokale kennis is altijd wel voorhanden, maar typisch niet in de vorm van een handzaam rapport met managementsamenvatting.

  Dit betekent dus dat een gedegen probleemdiagnose cruciaal is om te bepalen welke methode het beste aansluit. Controversiële thema’s hebben er baat bij om eerst beter ‘gestructureerd’ te worden, zodat alle relevante kennis, normen, waarden en frames bekend zijn bij betrokkenen (Hisschemöller & Hoppe, 1995). Het kan dat goed zijn dat er uiteindelijk creatieve oplossingsrichtingen in beeld komen die voor iedereen voordelig zijn (mutual gains). Maar ‘de taart vergroten’ lukt alleen als alle perspectieven en belangen bij elkaar gebracht en gewogen worden. Naar die belangen moet je dus op zoek – en die bevinden zich in alle hoeken en gaten van de samenleving, niet alleen tussen de muren van publieke instellingen.

• Afspraken maken over invloed: wie heeft het laatste woord?

  Natuurlijk willen burgers graag daadwerkelijke invloed hebben, maar nog meer dan dat willen ze weten waarover ze wel en niet mogen meebeslissen. Dan kunnen ze vooraf bepalen of ze er energie in willen steken. Meepraten zonder meebeslissen is voor veel mensen een onaantrekkelijke vrijetijdsbesteding. Dat is het beeld dat veel mensen hebben van het poldermodel: slechts als figuranten op het podium mogen staan. Onderdeel van elk beleidsbemiddelingstraject is dan ook om afspraken te maken over de manier waarop de uitkomsten worden gebruikt. De inzet is meestal dat het betrokken bestuur zich daaraan committeert. Als het bestuur niet bereid is om dat te doen, is de vraag of een bemiddelingstraject wel zin heeft.

• Leren van weerstand: controverse omarmen

  Beleidsmakers en bestuurders beschouwen weerstand en controverse vaak als lastige hobbels die moeten worden genomen om maatschappelijke of politieke doelen te behalen. Toch hoeven zelfs de meest ‘onontwarbare’ controverses niet schadelijk te zijn: ze bieden juist ook veel mogelijkheden aan de betrokken partijen om op een duurzame manier samen te werken aan een gemeenschappelijk gedragen oplossing.

  Langzamerhand begint er meer oog te komen voor de waarde van sociale conflicten. Cuppen (2018) wijst er bijvoorbeeld op dat ze instituties een kans bieden om buiten de gebaande paden te treden, en om in contact te komen met groepen en standpunten die vaak niet doordringen tot de politieke arena. Daarnaast kunnen conflicten helpen om onderliggende problematiek op het spoor te komen en om bredere polarisatie of gespannen verhoudingen in beeld te krijgen (Mensink, 2021; Mensink, Kuitenbrouwer & Van Schie, 2022). Beleidsbemiddeling wordt bijvoorbeeld ingezet om te voorkomen dat een conflict over een specifiek issue structureel de samenhang in een gebied gaat ondermijnen, of om te zorgen dat mensen die met elkaar in conflict zijn geraakt in de toekomst wel weer kunnen samenwerken. Op die manier wordt weerstand productief gemaakt.

  We hebben het poldermodel hier geschetst als een overlegstructuur die uitgaat van een conflictmijdende aanpak, die burgers niet laat meebeslissen, en het laatste woord geeft aan bestuurders en andere elites. Beleidsbemiddeling, daarentegen, beschreven we als een aanpak die juist het conflict aangaat, door goed gediagnosticeerde ‘publieke problemen’ als vertrekpunt te nemen voor leertrajecten op maat waarin burgers binnen duidelijke kaders kunnen meebeslissen over zaken die hen raken. We roepen bestuurders niet op om te stoppen met ‘polderen’, maar wel om beter na te gaan wanneer polderen passend is. Waar dat niet het geval is, kan beleidsbemiddeling een uitkomst bieden.

Literatuur

• Cuppen, E. (2018). The value of social conflicts: Critiquing invited participation in energy projects. Energy Research & Social Science, 38: 28-32.

• De Souza Briggs (2008). Democracy as problem solving: Civic capacity in communities across the globe. Cambridge: MIT Press.

• Dewey, J. (1946 [1927]). The public and its problems: An essay in political enquiry. Chicago: Gateway books.

• Hisschemöller, M., & Hoppe, R. (1995). Coping with intractable controversies: The case for problem structuring in policy design and analysis. Knowledge and Policy: The International Journal of Knowledge Transfer and Utilization, 8 (4): 40-60.

• Keune, M. (2016). Nog steeds een mirakel? De legitimiteit van het poldermodel in de eenentwintigste eeuw. Amsterdam: Amsterdam University Press.

• Laws, D., Wagenaar, H., Heiden, J. van der, Kramer, A., & Hoogenboom, D. (2012). Publieke beleidsbemiddeling. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

• Meer, M. van der, Visser, J., Wilthagen, T., & Heijden, P.F. van der (2003). Weg van het overleg? Amsterdam: Amsterdam University Press.

• Mensink, W. (2021). Barstjes in de lokale gemeenschap. Conflicten over verduurzamingsplannen in de leefomgeving. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

• Mensink, W., Kuitenbrouwer, M., & Schie, N. van (2022). Voorwaarden voor succesvolle conflictbemiddeling. Politieke polarisatie (werktitel). Te verschijnen.

• Tielhof, M. van (2009). Op zoek naar het poldermodel in de waterstaatsgeschiedenis. Tijdschrift voor Geschiedenis, 122 (2): 148-161.

• Verloo, N. (2020). Voorbij het stigma van de populistische demonstrant: protest heeft een centrale functie in onze democratie! Beleid & Maatschappij, 47 (1): 84-86.