De Grote Onbekenden: wat de Basismonitor Politieke Ambtsdragers (BPA) ons vertelt over de raadsleden van lokale politieke groeperingen in de gemeentelijke politiek

Een van de conclusies die kon worden getrokken na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022, was dat lokale partijen in vergelijking met 2018 hun positie in de Nederlandse gemeenten aanzienlijk hebben versterkt. In 2018 waren lokale partijen al zeer succesvol: ze behaalden toen bijna 29 procent van de totaal uitgebrachte geldige stemmen. Daarmee waren de lokale lijsten de VVD duidelijk de baas. In 166 gemeenten werd een lokale groepering de grootste partij in de gemeenteraad. Vier jaar later was het succes van de lokale partijen nog eclatanter: hun stemmenaandeel steeg bij de laatste lokale verkiezingen naar 36 procent, en in 223 van de 333 gemeenten waar in 2022 werd gestemd, kwam een lokale groepering als de grootste partij uit de (stem)bus.

In de gemeentepolitiek zijn lokale partijen daarom – zonder twijfel – een grote speler. Ondanks recente pogingen om deze grote speler te kenschetsen (zie Van Ostaaijen, 2021 en 2022) is er slechts weinig bekend over de mensen die namens de lokale politieke partijen als raadslid functioneren. In twee bijdragen aan dit nummer van Bestuurswetenschappen proberen we het beeld van lokale raadsleden uit deze eerdere publicaties te completeren. Dat doen we door een systematische vergelijking van de raadsleden van specifiek lokale politieke groeperingen¹x In dit themanummer duiden we deze groeperingen verder aan als lokale politieke partijen/lijsten; de andere partijen/lijsten duiden we kortheidshalve regelmatig aan als niet-lokaal. (die zijn opgericht met het doel om deel te nemen aan de raadsverkiezingen in één gemeente) en hun ambtgenoten die opereren namens groeperingen die opereren in het hele land of delen daarvan (zoals de Fryske Nasjonale Partij FNP).²x In de analyses rekenen we de raadsleden van ‘bovenlokale partijen’ (zoals het FNP) en ‘combinatiepartijen’ niet tot de ‘lokale’ politieke vertegenwoordigers. In een aantal gevallen is als de benaming daartoe aanleiding gaf (bijvoorbeeld bij groeperingen beginnend met PAK … en Progressief … of PRO … en Christelijk …) op de website van de groepering nagegaan of het eventueel een combinatiepartij (samenwerkingsverband met één of meer landelijke partijen) betrof.

In dit themanummer beantwoorden we de vraag of raadsleden van de lokale politieke partijen in een aantal opzichten ‘anders zijn’ dan de gekozen vertegenwoordigers van de niet-lokale groeperingen in de Nederlandse gemeenteraden. Bij dat ‘anders zijn’ richten we ons primair op de politiek relevante opvattingen van de ambtsdragers en soms ook op hun doen en laten.

In de eerste bijdrage behandelt Marcel Boogers de vraag: verschillen ‘lokale’ raadsleden en ‘niet-lokale’ raadsleden in hun bestuurlijke rolopvattingen, hun tijdsbesteding, hun waarden, hun onafhankelijkheid en hun oordelen over het presteren van de gemeente als probleemoplosser en over het functioneren van het democratisch proces in de eigen gemeente?

In de tweede bijdrage zoomt Bas Denters in op een belangrijk aspect van het democratisch functioneren van de raadsleden als vertegenwoordigers van de lokale bevolking. Hij gaat in op de vraag: verschillen ‘lokale’ raadsleden en ‘niet-lokale’ raadsleden in hun ideeën over de volksvertegenwoordigende rol van het raadslid?

Bij de beantwoording van de vragen is vooral gebruik gemaakt van gegevens uit de Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2019 (BPA-2019) zoals die is afgenomen onder ambtsdragers bij gemeenten (raadsleden, wethouders en burgemeesters) tussen 23 september en 10 november 2019 in opdracht van de Universiteit Twente (UT) en Tilburg University (TiU). Dit onderzoek is uitgevoerd met financiële ondersteuning vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Nadere informatie over de opzet en de uitvoering van de BPA-2019 wordt gegeven in het onderstaande kader (en in Jansen, 2020). Voor de twee bijdragen aan dit themanummer is belangrijk om aan te geven dat – waarschijnlijk mede vanwege de omvang van de vragenlijst – de respons in het BPA-2019 onder raadsleden relatief laag (12,6%) was. Vanwege die lage respons is de representativiteit van de steekproef gecontroleerd door na te gaan of de responsgroep overeenkomt met de populatie van raadsleden. Hierbij is gekeken naar een vijftal kenmerken: politieke partij, geslacht, gemeentegrootte, provincie en leeftijd. Alleen qua politieke partij en gemeentegrootte waren er (beperkte) afwijkingen waar te nemen. Voor wat betreft geslacht, leeftijd en provincie waren er geen grote afwijkingen. Zo bleken onder meer raadsleden van lokale partijen (33,7% vs. 37%) en uit kleinere gemeenten licht ondervertegenwoordigd in de responsgroep (Jansen, 2020). Om die reden presenteren we – tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven – in de twee bijdragen aan dit themanummer steeds de analyseresultaten waarbij – via een weegfactor – is gecorrigeerd voor de vertekeningen in de respons naar politieke partij en gemeentegrootte.

De Basismonitor Politieke Ambtsdragers (waarvan de BPA-2019 de eerste tranche vormde) is een van de twee pijlers van een in de laatste jaren – door onderzoekers van verschillende Nederlandse universiteiten in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – ontwikkelde, unieke data-infrastructuur voor de bestudering van de decentrale democratie en openbaar bestuur. In het tekstkader wordt niet alleen de onderzoeksmethodologie, maar ook deze data-infrastructuur kort beschreven.

Data-infrastructuur Decentrale democratie in Nederland: Basismonitor Politieke Ambtsdragers (BPA) en decentraal kiezersonderzoek (LKO en PWKO)*
De Basismonitor Politieke Ambtsdragers (BPA) is ontwikkeld als een gezamenlijk initiatief van de Universiteit Twente en Tilburg University in overleg met en financiële ondersteuning van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Inmiddels zijn ook andere universiteiten betrokken bij dit initiatief. In de vormgeving van het onderzoek zijn ook de beroepsorganisaties van de diverse ambtsdragers betrokken.
De BPA stelt zich ten doel om periodiek, via wetenschappelijk verantwoorde dataverzameling, actuele kennis te verzamelen over politieke ambtsdragers die actief zijn in het Nederlands openbaar bestuur. De BPA onderzoekt ambtsdragers (volksvertegenwoordigers, bestuurders en voorzitters) op provinciaal en gemeentelijk niveau alsook bij de waterschappen. De BPA is er ook op gericht om deze actuele kennis te ontsluiten voor een breder publiek. Dit gebeurt niet alleen door publicaties in wetenschappelijke tijdschriften en boekpublicaties, maar ook door publiekspublicaties.
Via de BPA worden drie typen gegevens over deze ambtsdragers verzameld: (1) feitelijke informatie over achtergrond en gedrag van ambtsdragers, (2) hun opvattingen en oriëntaties betreffende het ambt, en (3) hun opvattingen over de politiek-bestuurlijke en maatschappelijke context waarin zij hun ambt vervullen. Deze gegevens worden verrijkt met onder meer gemeentelijke gegevens (bijvoorbeeld uit het CBS) en van achtergrondgegevens van politieke ambtsdragers die bekend zijn via openbare bronnen. Voor de wetenschappelijke analyses zijn de gegevens gepseudonimiseerd. Deze gegevens zijn opgeslagen en worden bewaard in een centrale en beveiligde server van de Universiteit Twente (ISO-gecertificeerd, ISO/IEC 27001 en volgens NEN 7510-standaarden). Het is de bedoeling dat deze gegevens – voor zover mogelijk binnen het kader van de wet- en regelgeving betreffende de bescherming van de privacy van de respondent – beschikbaar worden gesteld voor nader wetenschappelijk onderzoek.
Inhoudelijk ligt de nadruk van de via de BPA verzamelde informatie op (a) vragen over legitimiteit van de decentrale democratie en de verbindingen tussen inwoners en bestuur, en (b) vragen over de voorwaarden voor een adequate ambtsvervulling.
Methodisch ligt de nadruk op vergelijkend onderzoek, waarbij vergelijkingen mogelijk zijn tussen dragers van verschillende politieke ambten (bijvoorbeeld van volksvertegenwoordigers en bestuurders), tussen bestuurlijke niveaus (bijvoorbeeld gemeenten en provincies), en door de tijd (d.w.z. veranderingen in de opvattingen van burgemeesters op tijdstip 1 en tijdstip 2). Om die vergelijkingen in de tijd mogelijk te maken is het de bedoeling dat voor elke bestuurslaag eens per vier jaar een nieuwe uitvraag wordt gedaan. Met het oog op de analyses van veranderingen door de tijd heen moeten de gegevens uiteindelijk ook longitudinaal beschikbaar worden gemaakt. Om de verschillende vergelijkingen ook daadwerkelijk mogelijk te maken is het belangrijk dat de basismonitor bestaat uit een voor alle ambten en alle bestuurslagen, en in de tijd zoveel mogelijk eensluidend (gelijk), vast blok aan kernvragen en een beperkt variabel blok.
Bij de opzet van de BPA is er bovendien naar gestreefd om vergelijkingen mogelijk te maken tussen de ambtsdragers (vertegenwoordigers, dagelijks bestuurders en voorzitters) en kiesgerechtigde inwoners. Met het oog daarop is een aantal vragen in de BPA gespiegeld met vragen in het Lokaal Kiezersonderzoek (LKO) (dat in 2016, 2018 en 2022 is uitgevoerd) en het Provinciaal en Waterschap Kiezersonderzoek (PWKO) (2020). Ook deze kiezersonderzoeken worden uitgevoerd met ondersteuning van het Ministerie van BZK. Deze kiezersonderzoeken worden uitgevoerd onder auspi­ciën van de Stichting Kiezers Onderzoek Nederland (SKON), die ook verantwoordelijk is voor het Nationaal Kiezers Onderzoek (NKO).
Een kerndoel van beide pijlers van de data-infrastructuur is – als gezegd – het naar een breed publiek ontsluiten van actuele kennis over de decentrale democratie in Nederland. Zo worden de gegevens uit de BPA’s en de decentrale kiezersonderzoeken gebruikt als informatiebron voor het tweejaarlijkse rapport Staat van het Bestuur (Ministerie van Binnenlandse Zaken). Daarnaast is voor elk van de afzonderlijke projecten ook steeds een publieksrapportage geschreven.

In het kader van de BPA verschenen:

• Jansen, G., S.A.H. Denters & S. van Zuydam, Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2019. Raadsleden, wethouders en burgemeesters over hun ambt, Enschede: 2020. Zie: https://doi.org/10.3990/3.9789036550659.

• Jansen, G., S.A.H. Denters & S. van Zuydam, Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2020. Volksvertegenwoordigers en bestuurders in provincies en waterschappen over hun ambt, Enschede: 2021. Zie: https://doi.org/10.3990/1.9789036552752.

In het kader van de decentrale kiezersonderzoeken verschenen:

• Meer, T. van der & H. van der Kolk (red.), Democratie dichterbij. Lokaal Kiezersonderzoek 2016, Amsterdam: 2017. Zie: https://research.utwente.nl/en/publications/democratie-dichterbij-lokaal-kiezersonderzoek-2016.

• Jansen, G. & S.A.H. Denters (red.), Democratie dichterbij. Lokaal Kiezersonderzoek 2018, Enschede: 2019. Zie: https://research.utwente.nl/en/publications/democratie-dichterbij-lokaal-kiezersonderzoek-2018.

• Vollaard, J.P., H. Binnema, S.A.H. Denters & G. Jansen (red.), Meer zicht op het democratisch middenbestuur. Het kiezersonderzoek in provincies en waterschappen van 2020, Utrecht: 2020. Zie: https://doi.org/10.3990/1.9789036552776.

In het kader van het Lokaal Kiezersonderzoek 2022 verscheen (vooruitlopend op de publiekspublicatie die begin 2023 verschijnt) reeds: J.P. Vollaard, L. de Blok, J. den Ridder & G. Jansen, De lokale niet-stemmer. Een analyse van de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022, Utrecht: 2022. Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/10/10/de-lokale-niet-stemmer.

Organisatie van de BPA’s en de decentrale kiezersonderzoeken
In de eerste jaren van het BPA-project was de Universiteit Twente (dr. Giedo Jansen) penvoerder. De eerste BPA-tranche BPA (2019) – gericht op gemeentelijke politieke ambtsdragers – werd uitgevoerd door de Universiteit Twente (dr. Giedo Jansen en prof. dr. Bas Denters, dr. Sabine van Zuydam) en Tilburg University (dr. Sabine van Zuydam). In dit themanummer wordt gebruik gemaakt van de gegevens uit deze eerste tranche.
De tweede BPA-tranche (2020) betrof de politieke ambtsdragers bij de provincies en de waterschappen. Dit onderzoek werd wederom uitgevoerd door de eerdergenoemde onderzoekers van de Universiteit Twente en Tilburg University. Inmiddels is de voorbereiding gestart van de derde BPA-tranche – waarschijnlijk uit te voeren in 2024. Bezien wordt of bij deze tranche tegelijkertijd alle decentrale ambtsdragers (bij provincies, gemeenten en waterschappen) worden bevraagd. Het penvoerderschap van de derde tranche verhuist naar de Universiteit Utrecht (dr. Hans Vollaard). Bij de voorbereiding van dit nieuwe project zijn verder betrokken: de Universiteit Twente (prof. dr. Marcel Boogers) en Tilburg University (dr. Sabine van Zuydam) en mogelijk ook de Universiteit Leiden.
De beoogde afstemming van de BPA’s en de kiezersonderzoeken (LKO en PWKO) werd gefaciliteerd door personele unies in de betrokken onderzoeksgroepen. Het penvoerderschap van de LKO-pilot (2016) berustte bij de Universiteit van Amsterdam (prof. dr. Tom van der Meer) en de Universiteit Twente (dr. Henk van der Kolk) en werd overgenomen door de Universiteit Twente (dr. Giedo Jansen en prof. dr. Bas Denters); in 2022 deelden de Universiteit Utrecht (dr. Hans Vollaard) en de Universiteit Twente (dr. Giedo Jansen) deze verantwoordelijkheid. Bij de uitvoering van het LKO zijn naast de penvoerders ook steeds onderzoekers van andere universiteiten betrokken. Zo waren bij het LKO-2018 onderzoekers van zeven universiteiten en het Sociaal en Cultureel Planbureau betrokken. Naast deze LKO’s is in 2020 bij provincies en waterschappen ook voor de eerste maal een landelijk representatief kiezersonderzoek uitgevoerd. Dit PWKO was een gezamenlijk project van de Universiteit Utrecht (dr. Hans Vollaard en dr. Harmen Binnema) en de Universiteit Twente (dr. Giedo Jansen en prof. dr. Bas Denters). Ook deze decentrale kiezersonderzoeken werden financieel ondersteund door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

* Een aantal passages in dit kader zijn gebaseerd op of ontleend aan Jansen, 2020.

Literatuur

• Jansen, G., ‘Onderzoeksverantwoording’, G. Jansen, S.A.H. Denters & S. van Zuydam (red.), Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2019. Raadsleden, wethouders en burgemeesters over hun ambt, Enschede: 2020, p. 98-102.

• Ostaaijen, J.J.C. van, Lokale democratie doorgelicht. Het functioneren van een onbegrepen bestuur, Amsterdam: 2022.

• Ostaaijen, J.J.C. van (red.), Lokale partijen in de praktijk. Een overzicht van kennis over het functioneren van lokale partijen in Nederland, Den Haag: 2021.

Noten

• * Dit is de inleiding op dit themanummer over politieke ambtsdragers met daarin bijdragen van Marcel Boogers (eerste bijdrage) en Bas Denters (tweede bijdrage). Bas Denters is ook de redacteur van het themanummer.

• 1 In dit themanummer duiden we deze groeperingen verder aan als lokale politieke partijen/lijsten; de andere partijen/lijsten duiden we kortheidshalve regelmatig aan als niet-lokaal.

• 2 In de analyses rekenen we de raadsleden van ‘bovenlokale partijen’ (zoals het FNP) en ‘combinatiepartijen’ niet tot de ‘lokale’ politieke vertegenwoordigers. In een aantal gevallen is als de benaming daartoe aanleiding gaf (bijvoorbeeld bij groeperingen beginnend met PAK … en Progressief … of PRO … en Christelijk …) op de website van de groepering nagegaan of het eventueel een combinatiepartij (samenwerkingsverband met één of meer landelijke partijen) betrof.