DOI: 10.5553/Bw/016571942022076004002

Bestuurs­wetenschappenAccess_open

Artikel

Gedeeld opdrachtgeverschap in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden

Onderzoek naar het versterken van democratische sturing en controle door gemeenten op gemeenschappelijke regelingen in de regio Rivierenland

Auteurs
DOI
Toon PDF Toon volledige grootte
Auteursinformatie Statistiek Citeerwijze
Dit artikel is keer geraadpleegd.
Dit artikel is 0 keer gedownload.
Aanbevolen citeerwijze bij dit artikel
Ruben Morshuis, 'Gedeeld opdrachtgeverschap in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden', BW 2022-4, p. 6-26

Dit artikel wordt geciteerd in

    • Door de toenemende complexiteit van gemeentelijke taken werken gemeenten steeds vaker samen in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, in Nederland meestal vormgegeven als gemeenschappelijke regelingen. De democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen staat echter al langere tijd ter discussie. De vraag is hoe het gebrek aan democratische sturing en controle in gemeenschappelijke regelingen kan worden verklaard en verbeterd. Met de principaal-agenttheorie is onderzocht welke mechanismen het gebrek aan sturing en controle kunnen verklaren. Vier gemeenschappelijke regelingen in de regio Rivierenland zijn bestudeerd met een vragenlijst onder 44 raadsleden en 14 interviews met ambtenaren en bestuurders. Uit de vragenlijst blijkt dat vooral het gebrek aan sturing een probleem is. Dit komt volgens de geïnterviewde ambtenaren en bestuurders doordat gemeenten zich beperkt opstellen als opdrachtgever. In de praktijk blijkt het namelijk lastig om duidelijke opdrachten te formuleren, blijkt er beperkte coördinatie tussen gemeenten en blijkt er sprake van wantrouwen tussen gemeenteraden en de onderzochte gemeenschappelijke regelingen. Hierdoor hebben gemeenschappelijke regelingen ten opzichte van de gemeenten steeds meer zelfstandigheid verkregen, met als gevolg beperkte democratische legitimiteit.

      De relevantie van dit artikel voor practitioners is dat gemeenten meer invloed kunnen krijgen op gemeenschappelijke regelingen door hun rol als opdrachtgever te versterken. Hiervoor moeten gemeenten samen heldere richtlijnen opstellen voor het proces rondom de sturing op de gemeenschappelijke regelingen. Voor goed opdrachtgeverschap is het belangrijk te weten wat je wilt. Dat betekent dat gemeenteraden helder moeten zijn over hun doelstellingen en prioriteiten. Deze doelstellingen en prioriteiten vormen vervolgens de basis voor het bestuurlijk overleg tussen gemeenten.

    • 1 Inleiding

      Door de toenemende complexiteit van gemeentelijke taken werken gemeenten steeds vaker samen in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Het achterliggende idee is dat schaalvergroting kan leiden tot kostenbesparing en efficiëntere dienstverlening (Bel & Warner, 2015; Silvestre e.a., 2018; Tavares, 2017; Voorn e.a., 2017; Boogers & Reussing, 2019). Onderzoek naar de effecten van intergemeentelijke samenwerking richt zich op de bestuurlijke effectiviteit en democratische kwaliteit (Boogers e.a., 2016). In onderzoeken naar de democratische kwaliteit wordt geconcludeerd dat de democratische legitimiteit bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden onder druk staat (Denters, 2015; Van Haaren-Dresens, 2018).

      De discussie richt zich in Nederland met name op gemeenschappelijke regelingen, de meest gebruikte vorm van intergemeentelijke samenwerking in Nederland (Voorn e.a., 2018). Uit grootschalige enquêtes onder gemeenteraadsleden in 2017 en 2021 van Raadslid. Nu blijkt dat gemeenteraadsleden weinig grip ervaren op gemeenschappelijke regelingen. Als aanvulling hierop stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur in het rapport Droomland of niemandsland (ROB, 2021) dat de beperkte mate van invloed van gemeenteraden op gemeenschappelijke regelingen problematisch is voor de democratische legitimiteit. Dit komt doordat de gemeenteraden als hoogste bestuursorgaan van de gemeente (art. 135 Grondwet) onvoldoende in staat zouden zijn om de samenwerkingsverbanden te sturen en controleren. Daarmee komt de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad onder druk te staan. In de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is bepaald dat gemeenten die deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling worden vertegenwoordigd in een algemeen bestuur. In verreweg de meeste gevallen wordt de gemeente vertegenwoordigd in het algemeen bestuur door een wethouder of burgemeester.1x Het bestuur van een gemeenschappelijke regeling wordt geregeld in de Wgr. Naast het algemeen bestuur, waarin de deelnemende gemeenten zijn vertegenwoordigd, is er ook een dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur bestaat uit leden door en uit het algemeen bestuur aangewezen. In enkele gevallen bestaat er de mogelijkheid dat gemeenteraadsleden worden aangewezen als lid van het algemeen bestuur, maar dit komt in de praktijk zelden voor. Omdat de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen indirect bij de gemeenteraad ligt, wordt er ook wel gesproken van ‘verlengd lokaal bestuur’ (Traag, 1993).

      In dit onderzoek zal dieper worden ingegaan op de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, want ondanks dat het gebrek aan democratische sturing en controle in gemeenschappelijke regelingen al langere tijd onderwerp van discussie is, ontbreekt een duidelijke verklaring hiervoor. Volgens Gjaltema en collega’s (2020: 1775) komt dat doordat er tot nu toe te weinig aandacht is geweest voor de relatie tussen sturing in complexe beleidsnetwerken enerzijds en het gebrek aan democratische legitimiteit anderzijds. Om de demo­cratische legitimiteit van besluitvorming in intergemeentelijke ­samenwerkingsverbanden te waarborgen zou er meer aandacht moeten zijn voor verbetering van de democratische sturing en controle door gemeenteraden. Daarom wordt in dit artikel een stap terug gezet en worden de mechanismen bestudeerd die een verklaring geven voor het tekort aan democratische sturing en controle. De vraag is hoe het gebrek aan democratische sturing en controle in gemeenschappelijke regelingen kan worden verklaard.

      Om te onderzoeken welke mechanismen een verklaring geven voor het gebrek aan sturing en controle is een conceptueel model ontwikkeld op basis van inzichten uit de principaal-agenttheorie. Het uitgangspunt van dit model is dat een gebrek aan sturing en controle ontstaat doordat meerdere gemeenten (principalen) tegelijkertijd verantwoordelijk zijn voor een gemeenschappelijke regeling (agent). Het conceptueel model is toegepast op vier gemeenschappelijke regelingen in de regio ­Rivierenland. Data zijn verzameld door een combinatie van een vragenlijst onder raadsleden en interviews met ambtenaren en bestuurders. In paragraaf 2 worden de principaal-agenttheorie en het conceptueel model dat op basis van deze theorie is ontwikkeld, geïntroduceerd. De opzet van het empirisch onderzoek wordt beschreven in paragraaf 3. In paragraaf 4 worden de resultaten van het empirisch onderzoek gepresenteerd. Tot slot volgt de conclusie en op basis daarvan volgen aanbevelingen voor de praktijk (paragraaf 5).

    • 2 Conceptueel kader

      2.1 Principaal-agenttheorie

      Het uitgangspunt van de principaal-agenttheorie kan worden teruggebracht tot het volgende principe: de principaal geeft opdracht aan een agent voor het uitvoeren van bepaalde taken (Van Thiel, 2016: 46). De principaal besteedt een bepaalde taak uit als deze onvoldoende kennis of middelen heeft om deze taak zelf uit te voeren. Daarmee ontstaat een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie, ofwel een principaal-agentrelatie. De relatie is vaak gebaseerd op een overeenkomst of contract tussen de twee partijen (Van Slyke, 2007).

      De principaal-agenttheorie is gebaseerd op twee aannames die het gedrag tussen principaal en agent verklaren. De eerste aanname is dat de principaal en agent verschillende en conflicterende doelen of belangen hebben. Problemen ontstaan doordat de principaal en agent beiden opportunistisch handelen om hun eigen belangen te bereiken (Eisenhardt, 1989; Van Slyke, 2007; Van Thiel & Smullen, 2021). Dit principe wordt in de literatuur ook wel doeldivergentie genoemd. De tweede aanname is dat doeldivergentie leidt tot informatieasymmetrie. De agent is de expert die de taak uitvoert, en heeft daarom meer informatie dan de principaal (Van Thiel, 2016: 46). Doordat de agent in beginsel opportunistisch handelt, zal deze bewust of onbewust niet alle informatie delen met de principaal. Het gevolg is dat de principaal niet alle benodigde informatie heeft (Schillemans, 2013; Van Slyke, 2007).

      2.2 De meervoudig principaal-agentbenadering

      In eerste instantie werd de principaal-agenttheorie vooral gebruikt om relaties in het bedrijfsleven te bestuderen, maar sinds de jaren negentig is de theorie steeds vaker toegepast op de publieke sector (Voorn e.a., 2019: 673). Dit is ook het geval bij gemeenschappelijke regelingen, omdat meerdere gemeenten (principalen) tegelijkertijd verantwoordelijk zijn voor sturing en controle van één of meerdere agenten (gemeenschappelijke regelingen).

      Voorn en collega’s (2016), die spreken over het multiple principal problem, en de studie van Voorn en collega’s (2019) wordt in dit onderzoek gesproken van de meervoudig principaal-agentbenadering. Op basis van de meervoudig principaal-agentbenadering kan een conceptueel model worden ontwikkeld waarmee het mogelijk is om sturings- en controlemechanismen in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden te bestuderen.

      2.3 Conceptueel model

      De centrale these in dit onderzoek is dat een veelheid aan principalen (gemeenten), die verantwoordelijk zijn voor sturing en controle van een agent (gemeenschappelijke regeling), leidt tot een gebrek aan democratische sturing en controle door de principaal (gemeente). Op basis van de literatuur over de principaal-agenttheorie kunnen vijf met elkaar samenhangende mechanismen worden onderscheiden die mogelijk een verklaring geven voor het gebrek aan sturing en controle. Deze mechanismen zijn: (1) doeldivergentie, (2) informatieasymmetrie, (3) het gebrek aan coördinatie tussen principalen, (4) de aanwezigheid van dominante principalen en (5) een zelfstandig handelende agent.

      In het conceptueel model is de veelheid aan gemeenten die verantwoordelijk zijn voor een gemeenschappelijke regeling de onafhankelijke variabele (X). Deze heeft invloed op de afhankelijke variabele: de mate van democratische sturing en controle door de principaal op de gemeenschappelijke regelingen (Y). Deze relatie wordt mogelijk beïnvloed door de vijf onderscheiden mechanismen. De vijf mechanismen zijn de mediërende variabelen (M). Samenvattend betekent dit dat een veelheid aan gemeenten die tegelijkertijd verantwoordelijk zijn voor sturing en controle van een gemeenschappelijke regeling (X) leidt tot een gebrek aan sturing en controle op een gemeenschappelijke regeling (Y), wat kan worden verklaard door verschillende mechanismen (M).

      2.4 Verklarende mechanismen

      (1) Doeldivergentie

      Het eerste mechanisme dat kan worden onderscheiden als verklaring voor het gebrek aan sturing en controle is het probleem van tegenstrijdige doelen en belangen. Dit probleem wordt omschreven als doeldivergentie. De aanname is dat de agent niet handelt in het belang van de principaal en andersom. Het is echter de vraag of er in de publieke sector sprake is van verschillende doelen of belangen tussen de principaal en de agent. Om die reden is er kritiek op de toepasbaarheid van de principaal-agenttheorie op de publieke sector (Van Thiel, 2016; Van Thiel & Smullen, 2021). Desalniettemin stelt Moe (1984) dat conflict onvermijdelijk is als er sprake is van meerdere politieke principalen. Dit wordt bevestigd in het onderzoek van Sørensen (2007) naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in Scandinavië. Uit dit onderzoek blijkt dat politieke principalen wel degelijk andere doelen en belangen hebben dan de agent. Aangezien er bij intergemeentelijke samenwerking sprake is van meerdere gemeenteraden is de aanname dat doeldivergentie een mogelijk mechanisme is dat het gebrek aan sturing en controle kan verklaren.

      (2) Informatieasymmetrie

      Het tweede verklarende mechanisme is een beperkte informatievoorziening tussen principaal en agent. Dit wordt ook wel informatieasymmetrie genoemd. Omdat de principaal en de agent andere doelen en belangen hebben, zal de agent niet alle informatie delen met de principaal (Schillemans, 2013). De agent heeft meer informatie dan de principaal, waardoor de agent informatie kan achterhouden voor eigen gewin in plaats van te handelen in het belang van de principaal (Van Thiel, 2016: 48). Om te kunnen sturen en controleren heeft de principaal informatie nodig van de agent. Het probleem bij informatieasymmetrie ontstaat doordat de principaal moeilijk kan verifiëren wat de agent werkelijk doet. Zo kan de principaal niet goed controleren of de agent zich houdt aan de afgesproken doelen of procedures (Eisenhardt, 1989: 58).

      (3) Coördinatie tussen principalen

      Het derde verklarende mechanisme voor het gebrek aan sturing en controle is een gebrek aan coördinatie tussen principalen. Het gevolg hiervan is dat principalen afzonderlijk van elkaar gaan sturen en controleren (Voorn e.a., 2019). Als meerdere principalen eigen sturings- en controlemechanismen toepassen op de agent, leidt dit tot een minder goed functionerende agent. Het kost de agent namelijk veel capaciteit om te voldoen aan de eisen van meerdere sturende en controlerende principalen (Gailmard, 2009; Sørensen, 2007). Volgens Khalil en collega’s (2007) heeft de mate van coördinatie tussen principalen effect op de mate van controle op de agent. In de praktijk betekent dit dat de agent minder goed gecontroleerd wordt wanneer de principalen ieder op hun eigen manier controleren dan wanneer de principalen samen controleren.

      (4) Dominante principalen

      Het vierde te onderscheiden mechanisme voor het gebrek aan sturing en controle is de aanwezigheid van één of meerdere dominante principalen. Doordat principalen actief opkomen voor hun eigen doelen en belangen, ontstaat een situatie waarin individuele principalen gaan lobbyen bij agenten om hun eigen individuele doelstelling na te streven (Voorn e.a., 2019: 678). Het probleem ontstaat als er principalen zijn die meer geld, middelen of capaciteit hebben dan andere principalen om te sturen en controleren. Hierdoor hebben zij meer invloed op de agent dan de andere principalen (Voorn e.a., 2017). De aanwezigheid van zogenaamde dominante principalen gaat dus ten koste van de invloed van secundaire of minder invloedrijke principalen (Cäker & Nyland, 2017; Holum, 2016). De aanwezigheid van één of meerdere dominante principalen zorgt ervoor dat andere principalen minder goed in staat zijn om te sturen en controleren.

      (5) Zelfstandigheid agent

      Het vijfde verklarende mechanisme voor het gebrek aan sturing en controle is een zelfstandig handelende agent. Niet alleen principalen komen actief op voor hun eigen doelen en belangen, maar ook de agent is opportunistisch door te handelen naar zijn eigen doelen en belangen. Zo kan de agent gaan lobbyen bij individuele principalen of strategische allianties met één of meerdere principalen aangaan om zijn eigen doelen te bereiken (Voorn e.a., 2019: 678). De zelfstandigheid van de agent kan bovendien toenemen bij conflict tussen de principalen (Miller, 2005). Het gevolg van meerdere principalen met andere doelen of belangen is een toenemende zelfstandigheid van de agent, wat uiteindelijk leidt tot een situatie waarin het voor de principalen lastiger wordt om te sturen en controleren (zie Moe, 1987; Mulgan, 2003; Whitford, 2005; Worsham & Gatrell, 2005).

    • 3 Onderzoeksstrategie

      Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zijn vier gemeenschappelijke regelingen in de regio Rivierenland bestudeerd door middel van een vragenlijst onder 44 raadsleden en 14 interviews met ambtenaren en bestuurders. In deze paragraaf worden eerst de vier gemeenschappelijke regelingen kort beschreven. Daarna wordt ingegaan op de wijze waarop het empirisch onderzoek is uitgevoerd.

      3.1 Casusbeschrijving

      In dit onderzoek staat het intergemeentelijke samenwerkingsverband regio Rivierenland centraal. Het samenwerkingsverband bestaat uit de gemeenten Buren, Culemborg, Maasdriel, Neder-Betuwe, Tiel, West Betuwe, West Maas en Waal, en Zaltbommel. De acht gemeenten werken samen door middel van verschillende gemeenschappelijke regelingen. De gemeenten in de regio Rivierenland zijn voor Nederlandse begrippen relatief kleine gemeenten, waardoor de noodzaak tot samenwerking relatief groot is. Door samen te werken kunnen deze kleine gemeenten blijven voldoen aan de wettelijke taken van de lokale overheid.

      Vier gemeenschappelijke regelingen in de regio Rivierenland zijn voor dit onderzoek nader bestudeerd. Deze vier gemeenschappelijke regelingen zijn gekozen op basis van relevantie en representativiteit. Allereerst zijn de vier gekozen gemeenschappelijke regelingen relevant omdat deze verantwoordelijk zijn voor belangrijke wettelijke taken van de gemeenten. Daarnaast zijn de gekozen gemeenschappelijke regelingen representatief omdat deze betrekking hebben op vier verschillende beleidsterreinen. Dit zijn de vier beleidsterreinen waarin gemeenschappelijke regelingen vaak voorkomen (Voorn e.a., 2018: 8; Boogers e.a., 2016: 27). Hieronder volgt een korte toelichting op de vier gemeenschappelijke regelingen die centraal staan in dit onderzoek.

      Casus 1: Regio Rivierenland

      De eerste bestudeerde gemeenschappelijke regeling is de Regio Rivierenland. Deze gemeenschappelijke regeling is eenvoudig te verwarren met de regio Rivierenland als aanduiding voor de acht samenwerkende gemeenten. In de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland wordt overkoepelend strategisch beleid gemaakt voor de acht gemeenten. Dit beleid is met name gericht op economie, wonen, duurzaamheid en onderwijs. Daarnaast doet de gemeenschappelijke regeling de gezamenlijke inkoop voor de acht gemeenten. De gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland wordt in de rest van dit artikel afgekort als de Regio Rivierenland.

      Casus 2: Omgevingsdienst Rivierenland

      De tweede gemeenschappelijke regeling is de Omgevingsdienst Rivierenland. De Omgevingsdienst Rivierenland is namens de acht gemeenten verantwoordelijk voor vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van de fysieke leefomgeving. In tegenstelling tot de andere drie gemeenschappelijke regelingen die in het onderzoek worden bestuurd, is een omgevingsdienst een wettelijk verplichte gemeenschappelijke regeling.2x Voorbeelden van andere wettelijk verplichte gemeenschappelijke regelingen naast de omgevingsdiensten (Wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) zijn de veiligheidsregio’s (Wet veiligheidsregio’s) en de gemeentelijke gezondheidsdiensten (Wet publieke gezondheid). De gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Rivierenland wordt in de rest van dit rapport afgekort als ODR.

      Casus 3: Avri

      De derde gemeenschappelijk regeling is de Avri. De Avri is verantwoordelijk voor het ophalen en verwerken van afval namens de acht gemeenten. De Avri was tot 2015 onderdeel van de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland, maar is in 2015 een zelfstandige gemeenschappelijke regeling geworden. De Avri wordt grotendeels bekostigd door middel van de afvalstoffenheffing, die wordt betaald door de huishoudens in de regio Rivierenland.

      Casus 4: Werkzaak Rivierenland

      De vierde gemeenschappelijke regeling is Werkzaak Rivierenland. Werkzaak Rivierenland is namens de acht gemeenten verantwoordelijk voor onder andere het uitvoeren van de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Dat houdt concreet in dat Werkzaak Rivierenland mensen begeleidt bij het zoeken van werk en uitkeringen verstrekt. Werkzaak Rivierenland wordt in de rest van dit rapport afgekort als Werkzaak.

      3.2 Dataverzameling

      Vragenlijst onder raadsleden

      Met een digitale vragenlijst was het mogelijk het perspectief van een grote groep raadsleden in de regio Rivierenland in kaart te brengen. Doel van de vragenlijst was om antwoord te krijgen op de vraag in welke mate er sprake is van democratische sturing en controle door gemeenteraden. De mate van sturing en controle is geoperationaliseerd aan de hand van vier indicatoren. Deze vier indicatoren zijn weergegeven in tabel 1. De vier indicatoren zijn gemeten met vier afzonderlijke vragen, die ieder beantwoord werden met een vijfpuntsschaal. De vier vragen zijn weergegeven in bijlage 1.

      Tabel 1 Operationalisatieschema voor de mate van sturing en controle
      Onafhankelijke variabeleIndicatoren
      (Y) Mate van sturing en controle (Y1) Mate van ervaren invloed
      (Y2) Tevredenheid over de mate van invloed
      (Y3) Mate van ervaren controle
      (Y4) Tevredenheid over de mate van controle

      Alle gemeenteraadsleden in de regio Rivierenland zijn via e-mail benaderd om deel te nemen aan de vragenlijst. Van de in totaal 176 raadsleden in regio Rivierenland is naar 174 een uitnodiging gestuurd per mail. Van twee raadsleden is geen e-mailadres gevonden. De vragenlijst stond open van 19 april 2021 tot 25 mei 2021. Vier weken na de eerste uitnodiging om deel te nemen is een herinnering gestuurd naar de raadsleden die de vragenlijst nog niet hadden ingevuld. Daarnaast is op dat moment een e-mail gestuurd naar alle griffiers van de acht gemeenten met de vraag of zij de gemeenteraadsleden in hun gemeente wilden attenderen op de vragenlijst. Uiteindelijk hebben 44 raadsleden de vragenlijst voltooid. De vragenlijst werd aangemerkt als voltooid als minimaal 85% van de vragen was ingevuld. Om de betrouwbaarheid van de resultaten te vergroten is aan de raadsleden gevraagd of zij de vragenlijst over een van de vier gemeenschappelijke regelingen wilden invullen, aangezien een deel van de raadsleden zich vaak met één gemeenschappelijke regeling bezighoudt. De resultaten van de vragenlijst zijn bijgevoegd als bijlage 1. In tabel 2 hieronder is weergegeven welke gemeenschappelijke regelingen de raads­leden hebben gekozen om de vragenlijst over in te vullen.

      Tabel 2 Door raadsleden gekozen GR in vragenlijst
      Gemeenschappelijke regelingAantalPercentage
      Regio Rivierenland 10 23%
      Omgevingsdienst Rivierenland 8 18%
      Avri 17 39%
      Werkzaak Rivierenland 9 20%
      Totaal 44 100%

      Interviews met ambtenaren en bestuurders

      Voor antwoord op de vraag welke mechanismen mogelijk een verklaring geven voor het gebrek aan sturing en controle zijn interviews gehouden met ambtenaren en bestuurders. Omdat ambtenaren bij elke stap in de besluitvormingsprocessen betrokken zijn, is de verwachting dat het perspectief van ambtenaren het beste inzicht geeft in de mechanismen die een verklaring geven voor het gebrek aan sturing en controle. Bovendien is de ambtenaar steeds vaker verantwoordelijk voor het verbinden van partijen die met elkaar moeten samenwerken (Van der Steen e.a., 2015: 80). Bestuurders zijn geïnterviewd omdat zij namens de gemeenten in het algemeen bestuur zitten van de gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast is de verwachting dat bestuurders vanwege hun positie ten opzichte van de raad een goed beeld hebben van de rol van de gemeenteraad bij besluitvormingsprocessen rondom de gemeenschappelijke regelingen. Het interviewen van ambtenaren om de achterliggende mechanismen van een gebrek aan sturing en controle te onderzoeken levert een nieuw perspectief op ten opzichte van eerdere onderzoeken naar het gebrek aan democratische legitimiteit in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Ondanks de bewuste keuze om alleen ambtenaren en bestuurders te interviewen, is een beperking dat raadsleden voor dit onderzoek niet zijn geïnterviewd.

      Voor dit onderzoek zijn tien ambtenaren en vier bestuurders geïnterviewd. De interviews hebben plaatsgevonden in de maanden mei en juni van 2021. Uit elk van de acht gemeenten is ten minste één ambtenaar geïnterviewd. De vier geïnterviewde bestuurders zijn afkomstig van vier verschillende gemeenten en zitten in het algemeen bestuur van een van de vier gemeenschappelijke regelingen die worden bestudeerd in dit onderzoek. Dit betekent dat niet met een bestuurder en ambtenaar van iedere gemeente is gesproken. Met deze beperking is rekening gehouden tijdens het interpreteren van de data. De respondenten zijn geselecteerd op basis van het criterium dat zij direct betrokken zijn bij de besluitvormingsprocessen in de gemeenschappelijke regeling. De namen van de geïnterviewde ambtenaren en bestuurders zijn geanonimiseerd.

      De vijf mechanismen uit het conceptueel model zijn geoperationaliseerd aan de hand van vijf indicatoren die zijn weergegeven in tabel 3. Voor het operationaliseren van de mechanismen is een aantal verkennende gesprekken gevoerd met ambtenaren van de gemeente Maasdriel die zich bezighouden met de gemeenschappelijke regelingen. Geen van deze ambtenaren is vervolgens geïnterviewd voor dit onderzoek. Doel van de verkennende gesprekken was de mechanismen vanuit de wetenschappelijke literatuur operationaliseren naar meetbare indicatoren. Daarnaast zijn de indicatoren zo veel mogelijk gebaseerd op de mechanismen zoals beschreven in de wetenschappelijke literatuur en sluiten ze tegelijk zo goed mogelijk aan bij de praktijk van de besluitvormingsprocessen in de gemeenschappelijke regelingen. De kwalitatieve data zorgen ervoor dat niet alleen kan worden vastgesteld van welke mechanismen wel of niet sprake is, maar ook hoe de mechanismen werken en zich tot elkaar verhouden.

      De wijze van interviewen kan worden getypeerd als semigestructureerd. Dit betekent dat vooraf een interviewschema is gemaakt met zogenaamde topics, dat als leidraad diende voor de gehouden interviews. De topics in het interviewschema komen overeen met de vijf indicatoren. Bij elk topic is van tevoren een aantal vragen opgesteld. In de vraagstelling is zo veel mogelijk rekening gehouden met de praktijk van intergemeentelijke samenwerking. Op basis van een proefinterview is besloten de topics niet in een vaste volgorde aan bod te laten komen. Tijdens ieder interview werd bepaald welke volgorde het meest passend was voor dat interview. Tot slot is bij ieder topic dat ter sprake kwam, steeds gevraagd op welke manier dat invloed heeft op de mate van sturing en controle. Het interviewschema is toegevoegd als bijlage 2.

      Tabel 3 Operationalisatieschema voor de verklarende mechanismen
      Mediërende variabelenIndicatoren
      (M) Mechanismen
    • (1) Doeldivergentie

    • (2) Informatieasymmetrie

    • (3) Gebrek aan coördinatie

    • (4) Dominante principalen

    • (5) Zelfstandigheid agent

    • (M1) Duidelijkheid van doelen en opdrachten richting de GR

    • (M2) Tevredenheid over informatievoorziening vanuit de GR

    • (M3) Mate van coördinatie tussen gemeenten over de GR

    • (M4) Gemeenten met meer of minder invloed op de GR

    • (M5) Mate waarin de GR zelfstandig handelt

    • 4 Resultaten

      4.1 Democratische sturing en controle

      Op basis van de vragenlijst kan worden vastgesteld dat de mate waarin raadsleden in staat zijn om te sturen als groter probleem wordt ervaren dan de mate waarin de raadsleden de gemeenschappelijke regelingen kunnen controleren. Van de raads­leden vindt 70% dat de gemeenteraad weinig (43%) of zeer weinig (27%) invloed heeft op de besluitvorming in de gemeenschappelijke regeling (Y1). Daarnaast geeft 70% van de raadsleden aan dat de gemeenteraad te weinig invloed heeft op de gemeenschappelijke regelingen (Y2). Raadsleden zijn positiever over de mate waarin zij in staat zijn de gemeenschappelijke regelingen te controleren, want slechts een derde van de raadsleden geeft aan de gemeenschappelijke regeling slecht te kunnen controleren (Y3). Ongeveer hetzelfde percentage raadsleden vindt dat deze mate van controle onvoldoende is (Y4).

      De mate waarin raadsleden aangeven invloed te hebben op de besluitvorming verschilt per gemeenschappelijke regeling. Raadsleden geven aan het minste invloed te hebben op de ODR, gevolgd door de Avri, de Regio Rivierenland en Werkzaak.3x Raadsleden geven aan het minste invloed te hebben op de ODR (M = 4.25; SD = 1.09), gevolgd door de Avri (M = 3.94; SD = 0.73) en de Regio Rivierenland (M = 3.90; SD = 0.83). De meeste invloed hebben raadsleden volgens de vragenlijst op Werkzaak (M = 3.44; SD = 0.96). Driekwart van de raadsleden die de vragenlijst hebben ingevuld over de ODR, geeft aan weinig tot zeer weinig invloed te hebben. Werkzaak scoort beter, maar ook voor Werkzaak geeft een meerderheid aan weinig tot zeer weinig invloed te hebben. In de volgende paragraaf wordt dieper ingegaan op de mechanismen die een verklaring geven voor met name het gebrek aan invloed.

      4.2 Verklarende mechanismen

      (1) Doeldivergentie

      Om erachter te komen of er sprake is van doeldivergentie is tijdens interviews gevraagd naar de duidelijkheid van de doelen en opdrachten richting de gemeenschappelijke regelingen (M1). Uit de interviews kwam naar voren dat de doelen en opdrachten van de gemeenten richting de gemeenschappelijke regelingen vaak niet duidelijk zijn. Zo stelt een van de geïnterviewde ambtenaren dat de opdrachten vaak onduidelijk en te breed zijn. De geïnterviewde ambtenaren en bestuurders gaven aan dat de onduidelijkheid van de opdrachten direct gevolgen heeft voor de mate van invloed en sturing. Om die reden zouden de opdrachten volgens de geïnterviewde ambtenaren duidelijker mogen. Dit blijkt uit het volgende citaat: ‘Ik denk dat de doelen en opdrachten niet altijd even duidelijk zijn. Als gemeente zijn we ook aan het kijken om een traject op te starten om beter te kunnen sturen op de doelen die wij als gemeente hebben ten opzichte van de gemeenschappelijke regeling’ (interview).

      Vervolgens is aan de ambtenaren en bestuurders gevraagd waarom de opdrachten niet duidelijk zijn. De meest gegeven verklaring is dat de gemeenschappelijke regelingen hun eigen doelen formuleren en daar heel sturend in zijn. Een van de ambtenaren zegt hierover het volgende: ‘De gemeenten worden aangestuurd door de verbonden partijen [de gemeenschappelijke regelingen; RM] over wat onze doelstelling zouden moeten zijn. De GR’en zijn heel sturend in het bepalen van waar gaan wij ons het komend jaar nou mee bezig houden. Dat is natuurlijk heel vreemd als je zelf de opdrachtgever bent. Die opdrachtgeversrol die is toch kennelijk heel erg moeilijk in te vullen, evenals de afstemming met al die andere gemeenten die ook de opdrachtgever moeten spelen’ (interview). Ook in de andere interviews werd regelmatig aangegeven dat afstemming met andere gemeenten die ook opdrachtgever zijn, in de praktijk lastig blijkt.

      In de interviews erkennen zowel de ambtenaren als de bestuurders dat de gemeenten hun rol als opdrachtgever onvoldoende invullen. Dat zou onder andere kunnen komen doordat de gemeenteraden zich onvoldoende bewust zijn van hun opdrachtgeverschap en zich daarom niet als opdrachtgever opstellen. Daarnaast zouden raadsleden de meerwaarde van de gemeenschappelijke regelingen onvoldoende inzien. Het gebrek aan ervaren meerwaarde heeft volgens sommige ambtenaren en bestuurders invloed op de tevredenheid van raadsleden over bepaalde gemeenschappelijke regelingen. Met name bestuurders geven aan dat raadsleden vooral opkomen voor de belangen van hun eigen gemeente. Daarbij vergeten de raads­leden dat regionale belangen, oftewel de doelen van de gemeenschappelijke regelingen, uiteindelijk ook in het voordeel werken van de individuele gemeenten. Een logisch verklaarbaar gevolg is dat gemeenteraden het gevoel hebben dat de gemeenschappelijke regelingen niet in hun belang handelen, waardoor een gebrek aan vertrouwen ontstaat. Uit de interviews blijkt het gebrek aan ervaren meerwaarde ook uit het gebrek aan vertrouwen tussen de gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen. Zo is er in de regio Rivierenland regelmatig sprake van wantrouwen vanuit de gemeenteraden richting de gemeenschappelijke regelingen. Een van de ambtenaren merkte tijdens het interview op dat je onvoldoende grip ervaart als je geen vertrouwen hebt in de gemeenschappelijke regeling.

      Op basis van deze bevindingen kan worden geconcludeerd dat er sprake is van doeldivergentie als mechanisme voor het gebrek aan sturing. Doelen en opdrachten vanuit de gemeente zijn vaak niet duidelijk, waardoor wordt ervaren dat de doelen en belangen van de gemeenten niet in overeenstemming worden gebracht met die van de gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast blijkt ook dat afstemming met andere gemeenten in de praktijk erg lastig blijkt, waardoor er geen duidelijke gezamenlijke opdrachten of doelen worden geformuleerd. Op basis van bovenstaande bevindingen kan worden geconcludeerd dat doeldivergentie ontstaat doordat gemeenten zich beperkt opstellen als opdrachtgever van de gemeenschappelijke regelingen.

      (2) Informatieasymmetrie

      Het tweede mechanisme dat mogelijk een verklaring geeft voor het gebrek aan sturing en controle is informatieasymmetrie. Informatieasymmetrie wordt in dit onderzoek onderzocht door te vragen naar de tevredenheid over de informatievoorziening vanuit de gemeenschappelijke regeling (M2). De meeste ambtenaren zijn redelijk tevreden over de informatievoorziening vanuit de gemeenschappelijke regelingen. Volgens de ambtenaren en bestuurders is de informatieverstrekking volledig en zijn er geen aanwijzingen dat de gemeenschappelijke regelingen bewust informatie achterhouden. Een concreet voorbeeld dat regelmatig werd genoemd, zijn de door de gemeenschappelijke regelingen georganiseerde raadsinformatiebijeenkomsten. Uit de interviews blijkt dat deze raadsinformatiebijeenkomsten steeds frequenter plaatsvinden, waardoor de gemeenteraden beter op de hoogte worden gehouden van de ontwikkelingen bij de gemeenschappelijke regelingen.

      Hoewel de meeste ambtenaren en bestuurders redelijk tevreden waren over de informatievoorziening, merkte een groot deel op dat informatie vaak laat wordt aangeleverd. Het op tijd aanleveren van informatie is volgens Bovens (2005) een van de voorwaarden voor behoorlijke informatieverstrekking. Dat informatie regelmatig laat wordt aangeleverd, kan dus worden gezien als een vorm van informatieasymmetrie. Daarnaast merkten ambtenaren en bestuurders op dat een goede informatieverstrekking niet per se hoeft te betekenen dat de gemeenschappelijke regelingen alle beschikbare informatie delen. Goede informatieverstrekking gaat volgens de ambtenaren en bestuurders ook over de kwaliteit van informatie. Met kwaliteit wordt vaak bedoeld dat de informatie relevant en begrijpelijk is voor gemeenten en gemeenteraden. Het kan namelijk ook zo zijn dat gemeenschappelijke regelingen te veel informatie sturen, waardoor zowel ambtenaren en bestuurders als raadsleden moeilijk de voor hen relevante punten eruit kunnen halen. Bovendien wordt opgemerkt dat de informatie vanuit de gemeenschappelijke regelingen vaak heel technisch van aard is. Dit kan worden verklaard doordat de gemeenschappelijke regelingen vaak veel meer expertise hebben over datgene wat zij doen dan de gemeenten (zie Van Thiel, 2016: 46). Behoorlijke informatieverstrekking betekent volgens Bovens (2005) dat de informatie adequaat is om tot een oordeel te komen. Aangezien de informatie vanuit gemeenschappelijke regelingen vaak heel technisch is en omvangrijk, is het de vraag of raadsleden tot een goed oordeel kunnen komen.

      Op basis van de bevindingen kan worden geconcludeerd dat de informatievoorziening vanuit de gemeenschappelijke regelingen in de regio Rivierenland redelijk op orde is. Er zijn geen duidelijke voorbeelden van informatieasymmetrie in de zin dat informatie niet goed met elkaar wordt gedeeld. Tegelijkertijd zijn er twee kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste wordt de informatie regelmatig te laat aangeleverd, en ten tweede is informatie vaak technisch en omvangrijk.

      (3) Coördinatie tussen gemeenten

      Het derde verklarende mechanisme is de mate van coördinatie tussen gemeenten over de gemeenschappelijke regeling (M3). Tijdens de interviews is aan de ambtenaren en bestuurders gevraagd in welke mate er afstemming of coördinatie is tussen de gemeenten over de gemeenschappelijke regelingen, of dit volgens de geïnterviewde voldoende is, en op welke manier coördinatie tussen gemeenten invloed heeft op de mate van sturing en controle. Uit de interviews komt naar voren dat ambtenaren en bestuurders vinden dat coördinatie tussen gemeenten belangrijk is om meer grip te krijgen. Hierdoor vindt in toenemende mate afstemming plaats tussen gemeenten over de gemeenschappelijke regeling. Tegelijkertijd kan op basis van de interviews worden vastgesteld dat het per gemeente verschilt hoeveel prioriteit wordt gegeven aan de gemeenschappelijke regelingen. Dit lijkt grotendeels te worden bepaald door de beschikbare ambtelijke capaciteit. Ook is het de vraag hoe ambtelijke afstemming inhoudelijk wordt vormgegeven. Eerder is in dit artikel al beschreven dat uit de interviews naar voren kwam dat afstemming tussen gemeenten in de praktijk erg lastig is, doordat gemeenten zich beperkt opstellen als opdrachtgever. De frequentie van ambtelijk en bestuurlijk overleg is geen graadmeter voor daadwerkelijke inhoudelijke afstemming, oftewel het gezamenlijk opdrachtgeverschap.

      Het is belangrijk om onderscheid te maken tussen ambtelijk overleg en afstemming tussen gemeenteraden. Uit de interviews kwam naar voren dat gemeenteraadsleden de afgelopen tijd initiatieven hebben genomen voor meer politieke afstemming tussen gemeenteraden. Een deel van de raadsleden in de regio Rivierenland zet zich in voor betere samenwerking tussen gemeenteraden, zo blijkt uit een interview met een bestuurder: ‘Afstemming tussen raden onderling is sinds kort vormgegeven in de kracht van raden. Ik denk dat daar best goede vorderingen gemaakt worden. We zijn er nog niet, maar er is wel een begin gemaakt’ (interview). Deze initiatieven om raden beter met elkaar te laten samenwerken moeten echter nog meer vorm krijgen, zodat gemeenteraden daadwerkelijk meer invloed krijgen op de gemeenschappelijke regelingen.

      (4) Dominante gemeenten

      Het gebrek aan sturing en controle kan mogelijk worden verklaard door gemeenten met meer of minder invloed op de gemeenschappelijke regeling (M4). In het geval van het intergemeentelijke samenwerkingsverband regio Rivierenland zou dat betekenen dat één of meerdere van de acht gemeenten een dominante positie hebben in het samenwerkingsverband, waardoor deze meer invloed hebben op de besluitvorming in de gemeenschappelijke regelingen ten koste van andere gemeenten.

      Uit de bevindingen blijkt dat er in de regio Rivierenland geen sprake is van een dominante gemeente. Dit komt mogelijk doordat de gemeenten in de regio Rivierenland min of meer even groot of even klein zijn. Wat volgens sommige ambtenaren en bestuurders meer bepalend is voor de mate van invloed is de politieke invloed van de persoon die de gemeente vertegenwoordigt. Het mechanisme dominante principalen geeft dan ook geen verklaring voor het gebrek aan democratische sturing en controle in de regio Rivierenland. Sturen en controleren vergt ambtelijke capaciteit, kennis en uiteindelijk financiële middelen (Voorn e.a., 2017). Alle gemeenten in dit onderzoek zijn voor Nederlandse begrippen relatief kleine gemeenten. Het is daarom de vraag of deze gemeenten voldoende capaciteit, kennis en middelen hebben om goed te kunnen sturen.

      (5) Zelfstandigheid gemeenschappelijke regeling

      Tijdens interviews is gevraagd naar de mate waarin de gemeenschappelijke regeling zelfstandig handelt (M5). Uit bijna alle interviews blijkt dat de gemeenschappelijke regelingen een grote mate van zelfstandigheid hebben verkregen. Hierbij wordt tegelijkertijd aangegeven dat een zekere mate van beleidsvrijheid belangrijk is voor het functioneren van de gemeenschappelijke regelingen. Toch is de mate van zelfstandigheid nu vaak te groot volgens de geïnterviewde ambtenaren en bestuurders. In de interviews is echter een paradox waarneembaar. Enerzijds willen ambtenaren en bestuurders dat deze gemeenschappelijke regeling acteert op de behoeften van de gemeenten. Anderzijds geven diezelfde ambtenaren en bestuurders aan dat de Regio Rivierenland soms te zelfstandig handelt. De Regio Rivierenland wordt regelmatig aangehaald als voorbeeld van toenemende zelfstandigheid: ‘Ik denk dat zij [Regio Rivierenland; RM] de ruimte hebben genomen die is gegeven. (…) Want als alle bestuurders niet weten waarom ze eigenlijk samen één regio vormen, dan blijft dat onduidelijk. In dat gat kan de Regio Rivierenland natuurlijk zelf zijn agenda opstellen’ (interview).

      De meest gegeven verklaring voor de toenemende mate van zelfstandigheid is de afwezigheid van de gemeenten als opdrachtgever. Ten eerste zou dat volgens de geïnterviewde ambtenaren en bestuurders komen doordat de gemeenten en gemeenteraden geen duidelijke doelen en opdrachten opstellen. Daarnaast wordt de beperkte mate van coördinatie tussen gemeenten genoemd als verklaring voor de toenemende zelfstandigheid. Op basis van de bevindingen uit de interviews kan worden geconcludeerd dat de toenemende zelfstandigheid van gemeenschappelijke regelingen een mechanisme is dat een verklaring geeft voor de beperkte mate van sturing door gemeenten. Daar komt bij dat de toenemende zelfstandigheid van gemeenschappelijke regelingen sterk verband houdt met twee andere mechanismen die in deze paragraaf aan bod zijn gekomen, namelijk doeldivergentie en de mate van coördinatie tussen gemeenten.

    • 5 Conclusie en discussie

      Het doel van dit onderzoek was om inzicht te krijgen in de mechanismen die een verklaring geven voor het gebrek aan democratische sturing en controle door gemeenteraden op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Hiervoor is onderzoek gedaan naar vier gemeenschappelijke regelingen in het samenwerkingsverband regio Rivierenland. Dit samenwerkingsverband bestaat uit acht gemeenten. Voor het onderzoek is een vragenlijst onder gemeenteraadsleden uitgezet en zijn daarnaast interviews gehouden met ambtenaren en bestuurders. Hieruit blijkt dat gemeenteraden weinig invloed hebben op de besluitvorming in de gemeenschappelijke regelingen. Daarentegen zijn de gemeenteraden wel in staat om de gemeenschappelijke regelingen goed te controleren. Er kan dus worden geconcludeerd dat er een gebrek is aan democratische sturing. Daardoor staat de kaderstellende rol van de gemeenteraad onder druk en is de democratische legitimiteit van het intergemeentelijke samenwerkingsband onvoldoende gewaarborgd.

      Als verklaring voor het gebrek aan democratische sturing op de vier bestudeerde gemeenschappelijke regelingen in regio Rivierenland is een aantal met elkaar samenhangende mechanismen gevonden. Hoewel de gemeenten officieel de opdrachtgever zijn van de gemeenschappelijke regelingen, stellen zij zich niet als zodanig op. Dit blijkt ten eerste uit de bevinding dat gemeenten geen duidelijke doelen en opdrachten hebben. Gemeenteraden hebben niet altijd het gevoel dat de gemeenschappelijke regelingen in hun belang handelen. Mede hierdoor ontstaat een gebrek aan vertrouwen tussen gemeenteraden en gemeenschappelijke regelingen. Als gevolg hiervan is de ervaren doeldivergentie relatief groot. Een tweede gevolg van de beperkte invulling van het opdrachtgeverschap is dat gemeenschappelijke regelingen een steeds grotere mate van zelfstandigheid hebben verkregen. Hierdoor is het voor gemeenten steeds lastiger geworden om invloed uit te oefenen op het beleid van de gemeenschappelijke regelingen. Het derde gevolg van het gebrek aan opdrachtgeverschap is het gebrek aan samenwerking tussen gemeenten onderling. Zowel ambtenaren als bestuurders erkennen dat samenwerking tussen gemeenten en gemeenteraden ervoor kan zorgen dat de gemeenten zich meer als opdrachtgever kunnen opstellen en dat dit een oplossing is voor de beperkte mate van sturing. Hoewel in toenemende mate sprake is van ambtelijk en bestuurlijk overleg tussen gemeenten en gemeenteraden, die meer met elkaar proberen samen te werken, heeft dit tot op heden nog te weinig invloed.

      5.1 Discussie

      De belangrijkste bijdrage van dit onderzoek is dat het laat zien dat de meervoudig principaal-agentbenadering bruikbaar is om sturing en controle in complexe beleidsnetwerken, zoals intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, te onderzoeken. Dit is relevant, omdat voor de toepassing tot op heden nog weinig empirisch bewijs was (Van Thiel & Smullen, 2021). Ook ontbrak een bruikbaar conceptueel model om sturing en controle te onderzoeken in situaties waarbij sprake is van meerdere publieke opdrachtgevers (Gjaltema e.a., 2020; Voorn e.a., 2019). De ­theoretische relevantie van dit onderzoek is dat een conceptueel model is ontwikkeld op basis van de meervoudig principaal-agentbenadering dat kan worden toegepast om de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden te onderzoeken. Door het geringe aantal casussen en de beperkte hoeveelheid data is de generaliseerbaarheid van de bevindingen beperkt. De toepassing van de meervoudig principaal-agent­benadering op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden heeft een aantal wetenschappelijke en maatschappelijke implicaties, die hieronder worden besproken.

      De bevindingen in het onderzoek hebben wetenschappelijke implicaties voor mechanismen in het theoretische model. Doeldivergentie wordt in de economische wetenschap vooral gekenmerkt door conflicterende doelen of belangen tussen de principaal en de agent (Eisenhardt, 1989). Uit dit onderzoek blijkt dat doeldivergentie niet per se hoeft te betekenen dat er ook daadwerkelijk verschillende doelen of belangen zijn. Doeldivergentie kan ook betekenen dat de principaal ervaart of denkt dat de agent niet in het belang handelt van de principaal. Deze interpretatie van doeldivergentie wordt gekarakteriseerd door een gebrek aan vertrouwen (zie Van Slyke, 2007: 163), blijkt uit dit onderzoek dat er wel degelijk sprake is van doeldivergentie. Voor de toepasbaarheid van de principaal-agenttheorie op de publieke sector is het dus noodzakelijk om doeldivergentie niet te reduceren tot conflicterende economische doelen, maar breder te interpreteren door ook te kijken naar politieke belangen en het ervaren gebrek aan vertrouwen.

      Uit dit onderzoekt blijkt ook dat het belangrijk is onderscheid te maken tussen sturen en controleren als het gaat om de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Volgens Moe (1984) en Miller (2005) kunnen het gebrek aan coördinatie tussen principalen en de toenemende zelfstandigheid van de agent worden verklaard door conflict tussen politieke principalen. In dit onderzoek bleek geen sprake van conflict tussen principalen. Desalniettemin is er wel sprake van een gebrek aan coördinatie tussen principalen en toenemende zelfstandigheid van de agent. Het gebrek aan coördinatie tussen gemeenten en de toenemende zelfstandigheid van gemeenschappelijke regelingen kunnen worden verklaard door de beperkte invulling van het opdrachtgeverschap. Het gebrek aan opdrachtgeverschap komt niet door conflict tussen principalen, maar is juist te wijten aan het gebrek aan politiek debat. Volgens Van den Berg en Boogaard (2021) is intergemeentelijke samenwerking te veel gedepolitiseerd. Dit houdt in dat er vooral wordt gezocht naar gezamenlijke belangen, waardoor de politieke keuzes of tegenstellingen naar de achtergrond verdwijnen.

      5.2 Aanbevelingen

      De conclusie van dit onderzoek komt grotendeels overeen met de conclusies uit het recente rapport Droomland of niemandsland (ROB, 2021) dat er bij intergemeentelijke samenwerking vaak sprake is van een beperkte mate van invloed en een tekort aan democratische legitimiteit. Aanbevelingen op basis van bevindingen en implicaties van dit onderzoek kunnen daarom worden toegepast op de bredere context van intergemeentelijke samenwerking in Nederland. Uit dit onderzoek komt naar voren dat voor het verbeteren van de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden gemeenten meer invloed moeten krijgen op de gemeenschappelijke regelingen. Hiervoor moeten zij zich meer als opdrachtgever opstellen ten opzichte van de gemeenschappelijke regelingen. Een belangrijke voorwaarde voor meer sturing door gemeenten is onderling vertrouwen. Voor goede samenwerking in de publieke sector is vertrouwen in elkaars handelen belangrijk (ROB, 2015). Herstel van vertrouwen moet geen doel op zich zijn, maar is de uitkomst van goed opdrachtgeverschap. Op basis van dit onderzoek kunnen twee aanbevelingen worden gedaan voor de praktijk.

      Afstemming tussen gemeenten

      Voor goede invulling van het opdrachtgeverschap moeten gemeenten samen heldere richtlijnen opstellen voor de sturing op de gemeenschappelijke regelingen. Om dit gezamenlijke opdrachtgeverschap in te vullen is niet alleen ambtelijke, maar ook bestuurlijke en politieke afstemming nodig. De richtlijnen zouden kunnen gaan over het proces rondom de planning-en-controlcyclus, bijvoorbeeld over zienswijzen vanuit de raad op de kaderbrieven en begrotingen van de gemeenschappelijke regelingen. Met deze richtlijnen kunnen gemeenten aangeven welke informatie zij nodig hebben om te kunnen sturen, en zijn er duidelijkere momenten waarop gemeenten hun zienswijze kunnen indienen en afstemmen. Door een gezamenlijke zienswijze in te dienen op de kaderbrief kunnen gemeenteraden vervolgens meer invloed uitoefenen op de conceptbegroting van de gemeenschappelijke regeling.

      Reflecteren op de rol van de gemeenteraad

      Naast afstemmen met andere gemeenten moeten gemeenteraden reflecteren op hun rol als opdrachtgever van de gemeenschappelijke regelingen. Gemeenten en gemeente-raden zijn onvoldoende in staat om het opdrachtgeverschap in te vullen, omdat zij niet weten welke richting zij op willen met de gemeenschappelijke regelingen. Daarom kan worden gesteld dat intergemeentelijke samenwerking te veel is gedepolitiseerd (zie Van den Berg & Boogaard, 2021). Door intergemeentelijke samenwerking te politiseren komen politieke belangen meer op de voorgrond te staan, waardoor er beter invulling kan worden gegeven aan de opdrachtgeversrol van de gemeenten en gemeenteraden. Het politiseren van intergemeentelijke samenwerking is een belangrijke voorwaarde voor het vormgeven van het opdracht-geverschap. Voor goed opdrachtgeverschap is het namelijk belangrijk om te weten wat je wilt. Dit is een belangrijke rol van de gemeenteraad.

      Samenvattend is goed opdrachtgeverschap nodig om meer invloed te krijgen op gemeenschappelijke regelingen. Hiervoor moeten gemeenten onderling afstemmen en moeten de gemeenteraden zich meer opstellen als opdrachtgever.

    • Literatuur
    • Bel, G. & M.E. Warner, ‘Inter-municipal cooperation and costs. Expectations and evidence’, Public Administration, 2015/1, p. 52-67.

    • Berg, M. van den & G. Boogaard, ‘Geen democratie zonder politiek, ook niet in de regio’s’, Socialisme en Democratie, 2021/2, p. 23-30.

    • Boogers, M.J.G.J.A. & G.H. Reussing, ‘Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie’, Bestuurswetenschappen, 2019/2, p. 22-46.

    • Boogers, M.J.G.J.A., P.J. Klok, S.A.H. Denters, M.P.T. Sanders & M. Linnenbank, Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten. Bestuursstructuur, samenwerkingsrelaties, democratische kwaliteit en bestuurlijke effectiviteit, Enschede: 2016.

    • Bovens, M.A.P., ‘Publieke verantwoording. Een analysekader’, W. Bakker & K. Yesilkagit (red.), Publieke verantwoording, Amsterdam: 2005, p. 25-55.

    • Cäker, M. & K. Nyland, ‘Inter-organizational cooperation challenging hierarchical accountability. The dominated actors in a municipal joint venture’, Financial Accountability & Management, 2017/1, p. 102-120.

    • Denters, S.A.H., ‘Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur’, Raadslid.Nu, 2015, p. 37-54.

    • Eisenhardt, K.M., ‘Agency theory. An assessment and review’, The Academy of Management Review, 1989/1, p. 57-74.

    • Gailmard, S., ‘Multiple principals and oversight of bureaucratic policy-making’, Journal of Theoretical Politics, 2009/2, p. 161-186.

    • Gjaltema, J., R. Biesbroek & K. Termeer, ‘From government to governance to meta-governance. A systematic literature review’, Public Management Review, 2020/12, p. 1760-1780.

    • Haaren-Dresens, C.B.M. van, Zelfstandigheid in gebondenheid. Een onderzoek naar de vraag hoe de interbestuurlijke verhoudingen en het gerevitaliseerde interbestuurlijk toezicht zich verhouden tot de constitutionele positie van decentrale overheden, proefschrift Vrije Universiteit Amsterdam, Oisterwijk: 2018.

    • Holum, M.L., ‘Governance of a public sector joint venture. The control challenges of dominated owners’, Local Government Studies, 2016/6, p. 1004-1023.

    • Khalil, F., D. Martimort & B. Parigi, ‘Monitoring a common agent. Implications for financial contracting’, Journal of Economic Theory, 2007/1, p. 35-67.

    • Miller, G.J., ‘The political evolution of principal-agent models’, Annual Review of Political Science, 2005/8, p. 203-225.

    • Moe, T.M., ‘The new economics of organization’, American Journal of Political Science, 1984/4, p. 739-777.

    • Moe, T.M., ‘An assessment of the positive theory of congressional dominance’, Legislative Studies Quarterly, 1987/4, p. 475-520.

    • Mulgan, R., Holding power to account. Accountability in modern democracies, New York: 2003.

    • Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, Den Haag: 2015.

    • Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Droomland of niemandsland? Uitgangspunten voor het besturen van regio’s, Den Haag: 2021.

    • Raadslid.Nu, Raad en regionale samenwerking, 2017.

    • Raadslid.Nu, Raad en regionale samenwerking, 2021.

    • Schillemans, T., ‘Moving beyond the clash of interests. On stewardship theory and the relationships between central government departments and public agencies’, Public Management Review, 2013/4, p. 541-562.

    • Silvestre, H.C., R. Marques & R. Gomes, ‘Joined-up government of utilities. A meta-review on a public-public partnership and inter-municipal cooperation in the water and wastewater industries’, Public Management Review, 2018/4, p. 607-631.

    • Sørensen, R.J., ‘Does dispersed public ownership impair efficiency? The case of refuse collection in Norway’, Public Administration, 2007/4, p. 1045-1058.

    • Steen, M.A. van der, M.J.W. van Twist & D. Bressers, ‘Waardenoriëntaties van ambtenaren. Patronen, perspectieven, profielen’, Management & Organisatie, 2015/5-6, p. 77-90.

    • Tavares, A.F., ‘Ten years after. Revisiting the determinants of the adoption of municipal corporations for local service delivery’, Local Government Studies, 2017/5, p. 697-706.

    • Thiel, S. van, ‘A principal-agent perspective’, S. Van de Walle & S.M. Groeneveld (red.), Theory and practice of public sector reform, New York: 2016, p. 44-60.

    • Thiel, S. van & A. Smullen, ‘Principals and agents, or principals and stewards? Australian arm’s length agencies’ perceptions of arm’s length government instruments’, Public Performance & Management Review, 2021/4, p. 1-27.

    • Traag, J.M.E., Intergemeentelijke samenwerking. Democratie of verlengd lokaal bestuur?, proefschrift Universiteit Twente, Enschede: 1993.

    • Van Slyke, D.M., ‘Agents or stewards. Using theory to understand the government-nonprofit social service contracting relationship’, Journal of Public Administration Research and Theory, 2007/2, p. 157-187.

    • Voorn, B., M.L. van Genugten & S. van Thiel, ‘The efficiency and effectiveness of municipally owned corporations. A systematic review’, Local Government Studies, 2017/5, p. 820-841.

    • Voorn, B., M.L. van Genugten & S. van Thiel, Respondentenrapport Vragenlijstonderzoek ‘Verbonden partijen in Nederland 2018’, Nijmegen: 2018.

    • Voorn, B., M.L. van Genugten & S. van Thiel, ‘Multiple principals, multiple problems. Implications for effective governance and a research agenda for joint service delivery’, Public Administration, 2019/3, p. 671-685.

    • Whitford, A.B., ‘The pursuit of political control by multiple principals’, The Journal of Politics, 2005/1, p. 29-49.

    • Worsham, J. & J. Gatrell, ‘Multiple principals, multiple signals. A signaling approach to principal-agent relations’, Policy Studies Journal, 2005/3, p. 363-376.

    • Bijlage 1: resultaten vragenlijst raadsleden

      Indicator en vraagGR M 1 SD 2
      (Y1) Hoeveel invloed heeft de gemeenteraad op de besluitvorming in de gemeenschappelijke regeling?
      min. = 1.00 (zeer veel) en max. = 5.00 (zeer weinig)
      Rivierenland 3.90 0.83
      ODR 4.25 1.09
      Avri 3.94 0.73
      Werkzaak 3.44 0.96
      Totaal 3.89 0.91
      (Y2) De gemeenteraad kan voldoende invloed uitoefenen op de besluitvorming in de gemeenschappelijke regeling
      min. = 1.00 (helemaal eens) en max. = 5.00 (helemaal oneens)
      Rivierenland 3.80 0.98
      ODR 4.13 1.36
      Avri 3.88 1.18
      Werkzaak 3.22 2.17
      Totaal 3.77 1.28
      (Y3) In hoeverre kan de gemeenteraad de besluitvorming in de gemeenschappelijke regeling controleren?
      min. = 1.00 (zeer goed) en max. = 5.00 (zeer slecht)
      Rivierenland 3.20 0.75
      ODR 3.38 0.99
      Avri 2.88 0.90
      Werkzaak 2.78 0.92
      Totaal 3.02 0.92
      (Y4) De gemeenteraad kan de besluitvorming in de gemeenschappelijke regeling voldoende controleren
      min. = 1.00 (helemaal eens) en max. = 5.00 (helemaal oneens)
      Rivierenland 3.20 0.98
      ODR 3.25 1.30
      Avri 3.00 1.08
      Werkzaak 2.78 1.23
      Totaal 3.05 1.32

      1 M = gemiddelde; 2 SD = standaarddeviatie

      Bijlage 2: interviewgids

      Introductie
      Kunt u toelichten wat uw functie is?
      Bij welke gemeenschappelijke regeling(en) bent u betrokken?

      Mate van sturing en controle
      Vaak wordt gesteld dat gemeenten en specifiek gemeenteraden weinig grip hebben op de gemeenschappelijke regeling(en). Hoe denkt u daarover? (Y)
      Hoeveel invloed heeft de gemeenteraad? Is dat voldoende?
      Hoe komt dat? Wat speelt daarbij een rol?
      Is er een onderscheid tussen de mate van controleren en het uitoefenen van invloed?

      Indien nog niet aan bod gekomen de volgende vijf topics bespreken.

      (1) Doeldivergentie
      Hoe duidelijk zijn de doelen/opdrachten van de gemeente voor de GR? (M1)
      Zijn er verschillen tussen gemeenten?
      Waarom is dat wel of niet het geval?
      Heeft dat invloed op de mate van sturing en controle?

      (2) Informatieasymmetrie
      Hoe is de informatievoorziening naar de gemeente/gemeenteraad vanuit de GR? (M2)
      Heeft dat invloed op de mate van sturing en controle?
      Waarom is dat wel of niet het geval?

      (3) Coördinatie tussen principalen
      In welke mate is er afstemming (coördinatie) tussen gemeenten over de GR? (M3)
      Heeft dat invloed op de mate van sturing en controle?
      Zou er meer afstemming moeten zijn tussen gemeente(n)(raden)?

      (4) Dominante principalen
      Heeft één gemeente meer invloed op de GR’en dan andere gemeenten? (M4)
      Waarom is dat wel of niet het geval?
      Heeft dat invloed op de mate van sturing en controle?

      (5) Zelfstandigheid agent
      Hoe zelfstandig is de gemeenschappelijke regeling ten opzichte van de gemeenten? (M5)
      Handelt de GR binnen de door de gemeente vastgestelde kaders?
      Waarom is dat wel of niet het geval?
      Heeft dat invloed op de mate van sturing en controle?

    Noten

    • * De auteur bedankt alle gemeenteraadsleden in de regio Rivierenland die bereid waren om een vragenlijst in te vullen en de ambtenaren en bestuurders die bereid waren tot een interview. Daarnaast bedankt hij degenen die hebben meegedacht tijdens het onderzoek en commentaar hebben gegeven op conceptversies van dit artikel: Marie-Claire van Busschbach MSc, prof. dr. Judith van Erp en dr. Ank Michels.
    • 1 Het bestuur van een gemeenschappelijke regeling wordt geregeld in de Wgr. Naast het algemeen bestuur, waarin de deelnemende gemeenten zijn vertegenwoordigd, is er ook een dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur bestaat uit leden door en uit het algemeen bestuur aangewezen. In enkele gevallen bestaat er de mogelijkheid dat gemeenteraadsleden worden aangewezen als lid van het algemeen bestuur, maar dit komt in de praktijk zelden voor.

    • 2 Voorbeelden van andere wettelijk verplichte gemeenschappelijke regelingen naast de omgevingsdiensten (Wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) zijn de veiligheidsregio’s (Wet veiligheidsregio’s) en de gemeentelijke gezondheidsdiensten (Wet publieke gezondheid).

    • 3 Raadsleden geven aan het minste invloed te hebben op de ODR (M = 4.25; SD = 1.09), gevolgd door de Avri (M = 3.94; SD = 0.73) en de Regio Rivierenland (M = 3.90; SD = 0.83). De meeste invloed hebben raadsleden volgens de vragenlijst op Werkzaak (M = 3.44; SD = 0.96).

De auteur bedankt alle gemeenteraadsleden in de regio Rivierenland die bereid waren om een vragenlijst in te vullen en de ambtenaren en bestuurders die bereid waren tot een interview. Daarnaast bedankt hij degenen die hebben meegedacht tijdens het onderzoek en commentaar hebben gegeven op conceptversies van dit artikel: Marie-Claire van Busschbach MSc, prof. dr. Judith van Erp en dr. Ank Michels.

Print dit artikel