Beleidsonderzoek in Vlaanderen

Redactioneel:
Het Beleidsonderzoek Online artikel van Valérie Smet (‘Evidence-based policy en de doorwerking van sociaalwetenschappelijk onderzoek: are we there yet?’, Beleidsonderzoek Online, december 2013) bespreekt de benutting van opdrachtonderzoek in Vlaanderen.
Voor een goede interpretatie van haar bevindingen is enige kennis van de Vlaamse situatie rond beleidsonderzoek nuttig. Voor veel lezers van Beleidsonderzoek Online zal dit echter onbekend terrein zijn. Daarom is door de redactie, in overleg met de betrokken auteur, besloten tot voorpublicatie van een beschrijving van de institutionele setting van beleidsonderzoek in Vlaanderen. Deze bijdrage is geschreven ten behoeve van de tweede druk van Beleidsonderzoek in Nederland (te verschijnen in de loop van 2014).

In België voert de Vlaamse overheid een eigen beleid in tal van domeinen, onafhankelijk van de andere regionale overheden in Brussel en Wallonië en van de federale overheid. Zij laat zich bij haar beleid ondersteunen door een netwerk van universiteiten, hogescholen, departementale studiediensten en kenniscentra, en een beperkt aantal verzelfstandigde Vlaamse wetenschappelijke instituten. Daarnaast maakt de Vlaamse overheid ook gebruik van analyses en studies van commerciële gespecialiseerde beleidsonderzoeksbureaus. Sinds de start van het nieuwe millennium wordt de organisatie van beleidsonderzoek in Vlaanderen enerzijds gekenmerkt door een toegenomen institutionalisering van beleidsgerichte onderzoeksprogramma’s, waarbij gekozen werd voor een grotere formalisering en structurering. Anderzijds hebben meer commerciële spelers zich op de markt van beleidsadvisering begeven.

Met de institutionalisering van het beleidsonderzoek werd reeds een start gemaakt in 1997, toen het Programma Beleidsgericht Onderzoek (PBO) in werking trad. Het programma richtte zich met name op onderzoeksgroepen (universiteiten en hogescholen) uit de sociale wetenschappen en de cultuur- en gedragswetenschappen. Het programma kon een aantal verwachtingen inlossen voor wat betreft de professionalisering en objectivering van de selectie van onderzoeksvoorstellen, en de sensibilisering van onderzoekers naar beleidsrelevante thema’s. Mede door de jaarlijkse oproepen voor nieuwe onderzoeksthema’s verwerd het PBO tot een complex bureaucratisch en inhoudelijk versnipperd programma met vaak kortdurende projecten over de meest uiteenlopende onderwerpen. Daarop drongen enkele adviesraden, waaronder de toenmalige Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid, aan op een nieuwe aanpak voor grotere kwaliteitsbewaking, meer aandacht voor valorisatie en evaluatie van de output, en een langetermijnperspectief.
In 2001 werd in antwoord hierop aangevangen met de Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek, die ondertussen al aan hun derde generatie toe zijn. Het Steunpuntenprogramma beoogt het beleid van de Vlaamse overheid wetenschappelijk te ondersteunen rond thema’s die de Vlaamse overheid als prioritair en relevant beschouwt voor de beleidsvoorbereiding en -evaluatie. In plaats van een fragmentarische, projectmatige aanpak gaat het programma voor een thematische aanpak met een structurele financiering, die zowel langlopend, promotiegericht onderzoek toelaat, als meer kortlopende onderzoeksopdrachten. Van steunpunten wordt verwacht dat zij kennis ontsluiten over belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen, gegevensverzamelingen op te bouwen en er analyses op uit te voeren. Recentelijk wordt er binnen de Steunpunten ook meer evaluatieonderzoek ondernomen. Dit gebeurt op vraag van de inhoudelijke bevoegde departementen en ministeriële kabinetten, die na enige ervaring met de werking van steunpunten hebben ingezien dat deze kunnen worden aangesproken met de vraag naar evaluatieonderzoek.
Zoals blijkt uit bijgaande figuur zijn nagenoeg alle beleidsdomeinen van de Vlaamse overheid thematisch afgedekt. De jaarlijkse budgetten per steunpunt (op basis van het indicatief jaarbudget van de oproep in 2011) variëren van 400.000 tot 1,4 miljoen euro. De selectie van steunpunten gebeurt op basis van een matching van de vraag van de Vlaamse Ministers en hun departementen en het aanbod van onderzoeksgroepen van instellingen voor hoger onderwijs.



Op basis van de oproep van 2011 kunnen we vaststellen dat sommige van de aansturende ministers de prioritaire onderzoeksthema’s zeer strak beschrijven, terwijl andere meer ruimte laten voor de eigen input van de indienende onderzoeksgroepen. Ook komt het in enkele gevallen voor dat de oproep remediërend optreedt in functie van de evaluatie van voorgaande steunpunt-outputs en van gemiste kansen van bijsturing.
Typisch aan het beleidsgerichte steunpuntonderzoek is de expliciete aandacht voor beleidsrelevantie en -gebruik, de band met de gebruikers en belanghebbenden via klankbord- en stuurgroepen, en de valorisatie van onderzoeksresultaten op studiedagen en symposia. Opeenvolgende evaluaties hebben de steunpuntfiguur voor beleidsrelevant onderzoek positief gewaardeerd voor onderzoeksoutput en bruikbaarheid. Het gebeurt dat sommige actoren, zoals bijvoorbeeld Sociaal-Economische Raad Vlaanderen, aandringen op een nog grotere nadruk op bruikbaarheid en kortetermijnonderzoek. Toch heeft ook in de derde generatie de combinatie van lange- en kortetermijnonderzoek standgehouden, zij het dat de eenmalige reductie van de huidige duurtijd van vijf naar vier jaar wel enige beperkingen aankondigt voor het langlopend proefschriftonderzoek.

Ondanks de trend naar institutionalisering van beleidsgericht onderzoek zijn steunpunten niet de enige toeleveranciers van onderzoeksgebaseerde beleidsaanbevelingen. Er zijn producenten van beleidsonderzoek binnen de overheidsdiensten zelf, en in toenemende mate zijn er ook meer spelers actief op de commerciële beleidsadviesmarkt. Binnen de overheid zelf vindt beleidsgericht onderzoek plaats binnen studiediensten of kenniscentra in de departementen. Als voorbeeld geldt de Studiedienst van de Vlaamse Regering, die wetenschappelijk onderzoek verricht over demografische, sociaal-maatschappelijke en macro-economische ontwikkelingen. De Afdelingen Monitoring en Studie van Landbouw en Visserij, en het Kenniscentrum Welzijn, Volksgezondheid en Gezin zijn dan weer varianten hiervan, die naast het maken van eigen analyses voornamelijk taken opnemen in het aansturen en ontsluiten van beleidsonderzoek dat elders plaatsvindt of tot stand komt in netwerkachtige verbanden zoals het Platform voor Landbouwonderzoek. Ook zijn er vier Vlaamse verzelfstandigde wetenschappelijke instellingen actief die zowel fundamenteel als toegepast onderzoek verrichten voor de Vlaamse overheid en andere maatschappelijke actoren. Dit zijn het Instituut voor Landbouw en Visserijonderzoek, het Koninklijk Museum voor Schone Kunsten, het Vlaamse Instituut voor Onroerend Erfgoed, en het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek. Ten slotte is de Steunpuntfinanciering niet de enige externe financieringsstroom waarover departementen beschikken. De verschillen die zich hier aandienen, zijn tussen ad hoc financiering van onderzoeksopdrachten en meer structurele programma’s. Zo financiert bijvoorbeeld het Departement Onderwijs in 2012 576.647 euro in het Onderwijskundig beleids- en praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek; en besteedt het Departement Werkgelegenheid en Sociale Economie 373.000 euro binnen het Viona-programma (Vlaams Interuniversitair Onderzoeksnetwerk Arbeidsmarktrapportering).

In 2000 was er maar een handvol commerciële beleidsadviesbureaus actief in Vlaanderen. Dit waren enkele lokale nichespelers zoals Tempera in het domein van stadsvernieuwing en arbeid, of het West-Vlaams Economisch Studiebureau in het domein regionale economie en toerisme. Het betrof ook wel dependances van Nederlandse bureaus, zoals Irisconsulting, die deel uitmaakte van de Nederlandse DHV Groep, een van de grotere internationale ingenieurs- en adviesbureaus. Ondertussen hebben de dependances van Nederlandse adviesbureaus (Grontmij, Arcadis, TNO) nog meer terrein gewonnen in verschillende domeinen. Ook hebben Vlaamse adviesbureaus, zoals Idea Consult en Technum (het vroegere Resource Analysis), hun marktaandeel vergroot. Ten slotte hebben ook grotere spelers, zoals Deloitte, hun aandeel publieke sector uitgebreid.

De toegang van commerciële adviesbureaus tot door de Vlaamse overheid gefinancierd beleidsonderzoek hangt af van de aard van de programma’s en de outsourcing-tradities van de Vlaamse beleidsdepartementen. Steunpuntonderzoek is voorbehouden aan academische consortia, terwijl Idea Consult wel al opdrachten heeft uitgevoerd in het kader van het VIONA-programma. Evaluatieonderzoek lijkt meer toegankelijk te zijn voor private adviesbureaus, maar vaak in combinatie met academische evaluatoren. Zo voerde Idea Consult samen met het KU Leuven Instituut voor de Overheid evaluatieonderzoek naar intergemeentelijke samenwerking en ruimtelijke ordening. Het adviesbureau SUM evalueerde met diezelfde academische partner het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Wat ten slotte de outsourcing-tradities van de Vlaamse beleidsdepartementen betreft, is het met name het Departement Onderwijs dat de voorkeur geeft aan academische onderzoeksgroepen.

We kunnen concluderen dat in Vlaanderen, in vergelijking met Nederland, beleidsonderzoek relatief sterk door de overheid wordt gecoördineerd en verankerd werd in onderzoeksnetwerken waarbij de academische onderzoeksinstellingen de belangrijkste actoren zijn. Wel is er de laatste jaren sprake van een bescheiden vermarkting van beleidsonderzoek. Met name voor evaluatie-onderzoek en kortetermijnopdrachten in bepaalde onderzoeksniches dienen zich private spelers aan. Toch tekent zich ook hier een netwerkfiguur af, waarbij academische onderzoeksinstellingen en private adviesbureaus samen onderzoek verrichten.