De veranderende rol van provincies bij de ­uitvoering van hun beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur

• Inleiding

  Maatschappelijke betrokkenheid bij beleid vindt op alle beleidsterreinen plaats. In dit artikel staat het beleidsveld natuur centraal. De beleidsinvulling en -uitvoering van het natuurbeleid is sinds de decentralisatie de verantwoordelijkheid van de provincies. Dit is vastgelegd in het Natuurpact, een akkoord tussen de provincies en het Rijk uit 2013. Het bevorderen van maatschappelijke betrokkenheid bij de natuur is één van de hoofdambities uit dit pact. De andere doelstellingen zijn het verbeteren van de biodiversiteit en het verstevigen van de relatie natuur en economie (PBL & WUR, 2017).

  Provincies hebben dus de taak om maatschappelijke betrokkenheid bij natuur te stimuleren. Uit eerdere studies kwam naar voren dat het beleid nog sterk in opbouw was: er waren diverse tijdelijke programma’s (pilots), de doelen van deze programma’s waren vaak nog in ontwikkeling (Bredenoord e.a., 2020; PBL & WUR, 2017) en tussen provincies waren er verschillende visies over wat maatschappelijke betrokkenheid behelst. Het is in de praktijk een meervoudig begrip en omvat activiteiten van een wandeling in het bos tot het starten van een groen burgerinitiatief (Mattijssen e.a., 2020).

  Dit artikel beschrijft hoe dit beleidsveld zich sinds 2017 ontwikkeld heeft en gaat in op de evaluatie van de beleidsuitvoering. Binnen de bestuurskundige literatuur wordt betoogd dat bij evaluatie van beleid voor maatschappelijke betrokkenheid een terugblik gericht op doelbereiking vanuit het gezichtspunt van de overheid minder wenselijk is. Het beleid wordt vormgegeven in samenwerking met veel individuele partijen en betrokkenen, waardoor er sprake is van een veelheid aan onderliggende, meervoudige doelen. Daarbij leggen betrokkenen ook verschillende accenten. In de evaluaties ligt dan ook vaak de nadruk op verhalen, leren en betekenisgeving (Van der Steen e.a., 2018; Westerink e.a., 2018). In een evaluatie zouden dus ook doelen van initiatiefnemers meegenomen moeten worden. De vraag bij een evaluatie is dan wiens doelen als uitgangspunt kunnen worden genomen, en hoe deze veelzijdige doelen te meten.

  In onze evaluatie is er daarom voor gekozen om samen met betrokkenen, in een lerende evaluatie (zie paragraaf ‘Onderzoeksmethode’), te kijken naar wat de doelen zijn van het beleid, wat het heeft opgeleverd en welke ervaringen betrokkenen met het beleid hebben. Middels documentanalyse, interviews en workshops met alle betrokken partijen zijn de doelen en ervaringen met het beleid gereconstrueerd, zodat de gevonden resultaten de visie van alle betrokken partijen weerspiegelen.

  In dit artikel bespreken we welke doelen provincies nastreven met hun beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur in samenwerking met andere betrokkenen, hoe provincies die doelen willen bereiken en welke rol ze daarbij innemen. Het artikel beschrijft aan de hand van een bredere verkenning (De Wit e. a., 2018; Bouwma e.a., 2020) de ervaringen met drie uiteenlopende beleidsstrategieën in dit beleidsterrein. Dit wordt geïllustreerd met drie casussen: (1) het faciliteren van burgerinitiatieven met het programma Groen aan de Buurt (provincie Utrecht), (2) het stimuleren van vrijwilligerswerk met het programma Streekbeheer (provincie Drenthe), en (3) het stimuleren van initiatieven voor natuur en zorg met het programma Zorg en Groen (provincie Overijssel). Ook de resultaten en ervaringen vanuit de casussen worden beschreven. In de discussie reflecteren we op de veranderingen die betrokkenen waarnemen in het beleid.

  Het artikel start met een korte beschrijving van de onderzoeksmethode en een inleiding tot het provinciale beleid rondom maatschappelijke betrokkenheid. Daarna worden de drie provinciale casussen beschreven en in hoeverre deze aansluiten bij ervaringen in andere provincies. Het artikel wordt afgesloten met een discussie en conclusies.

• Onderzoeksmethode

  Dit artikel is gebaseerd op onderzoek naar provinciale beleidsstrategieën voor het stimuleren van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur¹x Deze strategieën zijn: (1) het stimuleren van gebruik en beleving van natuur, en (2) het stimuleren van actieve betrokkenheid bij natuur. in het kader van de tweede evaluatie van het Natuurpact (PBL & WUR, 2020). In het onderzoek is een getrapte onderzoeksmethode gebruikt. Allereerst zijn in alle twaalf provincies verkennende gesprekken gehouden met beleidsmedewerkers om de beleidsstrategieën en -programma’s in beeld te krijgen (De Wit e.a., 2018; Bouwma e.a., 2020). Uit dit onderzoek bleek dat provincies inzetten op het stimuleren en ondersteunen van vrijwilligers, groene burgerinitiatieven, initiatieven voor natuur en zorg, en initiatieven voor natuur en recreatie.

  In dit artikel bespreken we drie programma’s aan de hand van drie casussen: Groen aan de Buurt in Utrecht (groene burgerinitiatieven), Streekbeheer Drenthe (vrijwilligers) en Zorg en Groen in Overijssel (initiatieven voor natuur en zorg).
  De keuze voor deze drie was gebaseerd op de volgende overwegingen:

  1. de variatie in de inzet van bepaalde instrumenten (bijvoorbeeld subsidieregeling) of een specifieke organisatievorm (bijvoorbeeld via intermediairs);

  2. de variatie in actoren (gericht op burgerinitiatieven, vrijwilligers en zorg);

  3. het bestaan van vergelijkbare programma’s in andere provincies, zodat een vergelijking mogelijk is en er daardoor van elkaar geleerd kan worden.

  Voor elke casus zijn naast een documentenstudie drie tot zes semi-gestructureerde interviews afgenomen met de betrokken partijen in de casus. Dit varieerde per casus, maar over het algemeen waren dit provinciale beleidsmedewerkers, gemeenteambtenaren, een uitvoeringsorganisatie of subsidieaanvragers. Daarna zijn er nog twee groepsreviews gehouden met alle betrokken partijen bij de casussen en andere geïnteresseerden. Hierin zijn de uitkomsten van de casussen getoetst en geplaatst in het bredere perspectief van de ontwikkelingen in het beleidsveld maatschappelijke betrokkenheid bij natuur (PBL & WUR, 2018, 2019a, 2019b). Het casusonderzoek heeft plaatsgevonden van september 2018 tot juli 2019.

  In de casussen is nagegaan wat de doelen, maatregelen en ervaringen met het programma zijn. De concept-analyses zijn teruggelegd aan de respondenten per casus. Tijdens zowel de interviews als de groepsreviews is aan betrokkenen gevraagd hoe zij gezien hun ervaringen het beleid in de loop van de tijd bijgesteld hebben en welke veranderingen zij waargenomen hebben in het beleidsveld.

  De gevolgde evaluatiemethode is een tussenvorm van een doelbereikingsevaluatie en een reflexieve evaluatie (Westerink e.a., 2018). Dit sluit aan op de methode van ‘lerend evalueren’ die wordt gebruikt voor de evaluatie van het Natuurpact (PBL, 2020). Bij lerend evalueren voeren onderzoekers en betrokkenen de evaluatie samen uit. De aanpak biedt betrokkenen de mogelijkheid om tijdens het evaluatieproces opgedane leerervaringen al toe te passen (zie verder PBL & WUR, 2020; Folkert, Verwoerd & Verwest, 2018).

• Het provinciale beleid voor het vergroten van maatschappelijke betrokkenheid

  Bevindingen eerste lerende evaluatie van het Natuurpact

  Uit de eerste evaluatie van het Natuurpact kwam naar voren dat het beleid voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid nog pril en zoekend was (PBL & WUR, 2017). De provincies waren nog volop aan het experimenteren met deze nieuwe taak en er waren nog geen concrete doelen en beleidsstrategieën. Ook kwam naar voren dat provincies de maatschappij vrij passief uitnodigden, terwijl uit succesverhalen bleek dat actief oproepen beter werkt (PBL & WUR, 2017; zie bijvoorbeeld Streekbeheer). Een andere bevinding uit de eerste evaluatie was dat de meeste provincies maatschappelijke betrokkenheid zagen als een middel voor bijdrage aan biodiversiteit, en nog niet als doel op zich.

  Doelgroep

  Nu, ruim drie jaar later, is het beleid verder uitgewerkt. In beleidsnota’s van alle provincies wordt het vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur als ambitie geformuleerd. Provincies verschillen wel in ‘wiens’ betrokkenheid zij willen vergroten. Alle provincies betrekken burgers en kinderen bij natuur. In aanvulling daarop zien sommige provincies, zoals Noord-Brabant en Overijssel, ook het betrekken van bedrijven bij natuur als een onderdeel van de ambitie om maatschappelijke betrokkenheid te vergroten. Andere provincies scharen dit onder de noemer ‘verstevigen van de relatie tussen natuur met economie’ (een andere hoofdambitie van het natuurbeleid). Dit artikel focust op beleid dat zich vooral richt op het vergroten van de betrokkenheid van burgers, en niet op beleid gericht op bedrijven. In de praktijk komen echter wel mengvormen voor, zoals samenwerkingen tussen vrijwilligers met boerenbedrijven voor het beheer van houtwallen of met bedrijven die initiatieven van buurtbewoners meefinancieren.

  Beleidsstrategieën

  Tabel 1 biedt een overzicht van provinciale beleidsprogramma’s gericht op het vergroten van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Grofweg kunnen twee hoofdstrategieën onderscheiden worden: (1) het stimuleren van gebruik en beleving van natuur, en (2) het stimuleren van actieve bijdrage door burgers voor natuur. De eerste strategie heeft als doel om natuur voor iedereen toegankelijk te maken en een hoge belevingswaarde van natuur te creëren. Met de tweede strategie streven provincies naar een actieve rol van burgers in natuurbescherming; dat zij zelf de handen uit de mouwen steken en een bijdrage leveren aan het realiseren van natuurwaarden of natuurbeheer (Bouwma e.a., 2020).
  Sinds 2013 heeft het merendeel van de provincies in samenwerking met gemeenten en maatschappelijke partijen beleid ontwikkeld voor het vergroten van de actieve inzet van bewoners. Zij nodigen bewoners actief uit om zelf initiatieven te ontwikkelen voor hun leefomgeving. Voorbeelden hiervan zijn programma’s als de subsidieregelingen Burgerbetrokkenheid (Gelderland), Natuur voor Elkaar (Overijssel) en Groene bewonersinitiatieven (Groningen). Ook scholen wordt gevraagd om schoolpleinen te vergroenen, veelal samen met betrokken ouders en de buurt. Daarnaast richt het provinciale beleid zich op de actieve inzet van burgers door het ondersteunen van vrijwilligers die zich inzetten voor natuur. Dit beleid bestond ook al vóór 2013, maar is door sommige provincies naar aanleiding van de decentralisatie aangepast. Zo heeft de provincie Noord-Holland de terreinbeherende organisaties (TBO’s) gevraagd om een gezamenlijk programma voor hun vrijwilligers te ontwikkelen in plaats van afzonderlijke programma’s per TBO.

  Het beleid kenmerkt zich door een grote diversiteit in instrumenten, doelgroepen en organisatievormen. Provincies zetten diverse instrumenten in, zoals financiële ondersteuning, het investeren in netwerken en het een-op-een bieden van advies aan initiatiefnemers. De instrumenten zijn veelal opgenomen in grotere programma’s en hieraan verbonden regelingen, die soms uitgevoerd worden in samenwerking met andere partijen op basis van samenwerkingsovereenkomsten. Zo werken in Noord-Brabant onder andere de provincie Noord-Brabant, vier waterschappen, de organisatie Jong Leren Eten en het Prins Bernhard Cultuurfonds samen om scholen die hun schoolplein willen vergroenen subsidie te kunnen geven. Financiële ondersteuning is een belangrijk onderdeel van de sturing van provincies. Dit gebeurt op twee manieren: indirect, via een structurele financiering of programmafinanciering aan maatschappelijke organisaties die vervolgens initiatieven en vrijwilligers ondersteunen, of direct via het openstellen van subsidieregelingen waar een breed scala aan partijen en initiatiefnemers direct bij de provincie aanvragen kan indienen. De provincie selecteert welke initiatieven ondersteund worden (zie tabel 1).

  Tabel 1 Overzicht van provinciale programma’s gericht op het versterken van maatschappelijke betrokkenheid (voor links naar website zie Literatuur)

  Programma’s (gelinkt aan open subsidieregeling) (directe sturing – hierbij selecteert de provincie de initiatieven voor financiering)	Programma’s via intermediairs (indirecte sturing – hierbij voert een andere organisatie het programma uit)
  Natuur en Samenleving 2.0 (Overijssel) onderdeel van Natuur voor Elkaar* Subsidieregeling gericht op betrekken van diverse groepen: burgers, zorg, vrijwilligers, scholen e.d. voor zorg en groen. Zie casusbeschrijving.	Streekbeheer (Drenthe) Programma voor het faciliteren en samenbrengen van bewoners en vrijwilligersgroepen die aan de slag willen met landschaps- en natuurbeheer. Zie casusbeschrijving. Uitgevoerd door Landschapsbeheer Drenthe.
  Streekeigen Landschapsbeheer (Overijssel) Subsidieregeling om mensen in gebieden te stimuleren om met hun eigen landschap aan de slag te gaan en om dit proces te ondersteunen.
  Nieuwe Natuur (Flevoland) Subsidieregeling waarin de provincie ondernemers, bewoners, terreinbeherende organisaties en gemeenten uit Flevoland heeft gevraagd om met plannen voor de creatie van nieuwe natuur te komen. Uit de ideeën is een deel geselecteerd voor financiering. De uitvoering ligt bij de initiatiefnemers.	De Groene Motor (Zuid-Holland) Programma voor ondersteuning van vrijwilligers met kennis, (financiële) middelen en mankracht. Gecoördineerd door Zuid-Hollands Landschap.
  Natuur en Samenleving (Noord-Brabant): vijf aparte subsidies leveren financiering hiervoor Programma waaronder diverse subsidieregelingen vallen waarmee de provincie initiatieven ondersteunt van o.a. vrijwilligers, burgerinitiatieven, gemeenten en sociaal ondernemers om maatschappelijke betrokkenheid te bevorderen.	Groen aan de Buurt (Utrecht) Programma gericht op het begeleiden en adviseren van gemeenten en burgers bij het realiseren van groene projecten Zie casusbeschrijving. Uitgevoerd door een samenwerkingsverband van Landschap Erfgoed Utrecht (LEU), Instituut voor Natuurbeschermingseducatie (IVN) Utrecht en de Natuur en Milieufederatie Utrecht (NMU).
  Groene Bewonersinitiatieven (Groningen) Subsidieregeling voor ondersteuning van groene bewonersinitiatieven om draagvlak en betrokkenheid te stimuleren voor natuur en landschap.	Betrekken bij Groen (Noord-Holland) Betrekken bij Groen is een gezamenlijk programma van de terreinbeherende organisaties en bedoeld om de actieve betrokkenheid van mensen bij groen te vergroten. Gecoördineerd door Landschap Noord-Holland.
  Regeling Burgerbetrokkenheid (Gelderland) Subsidieregeling gericht op het betrekken van burgers bij beheer of activiteiten m.b.t. natuur.	Buitenkracht, Buitenkennis, Buitenkans (Limburg, via IKL) Programma van IKL gericht op inzet vrijwilligers in beheer, kennisdelen tussen betrokkenen, realiseren van groene projecten door diverse partijen middels de regeling Kleine Groene Doelen (via IKL) Groene Helden prijsvraag (via IVN) Prijsvraag voor bedrijven en burgers die groen in initiatief starten.
  Regeling groenparticipatie (Zuid-Holland) Subsidieregeling voor activiteiten op gebied van natuurbeleving jeugd, vrijwilligersondersteuning en activiteiten gericht op natuur en gezondheid.	Groen doet goed (Utrecht/Zuid-Holland) Samenwerking tussen IVN, gemeenten en terreinbeherende organisaties om kinderen uit de stad de natuur te laten beleven. Gecoördineerd door het IVN.
  Diverse provincies hebben een programma gericht op de ontwikkeling van ‘groene schoolpleinen’: Groene Schoolpleinen – onderdeel van subsidieregeling Buurtfonds Noord-Brabant Gelderland – regeling Groene Schoolpleinen Zuid-Holland – regeling Groene Schoolpleinen Overijssel – regeling Groene Schoolpleinen – programma Natuur voor Elkaar

  * Het programma Natuur voor Elkaar richt zich ook op bedrijven.

  Budgetten

  Er zijn weinig middelen voor dit beleidsdomein beschikbaar in vergelijking met de middelen voor natuurbeheer en herstel ter realisatie van het natuurnetwerk (PBL & WUR, 2020). In alle provincies is het totale budget voor het ondersteunen van maatschappelijke betrokkenheid van vrijwilligers, burgers en bewonersinitiatieven wel licht gestegen sinds 2013, toen het Natuurpact werd ondertekend. Hierbij is wel een verschuiving opgetreden van indirecte sturing middels een boekjaar of programmafinanciering van maatschappelijke organisaties naar directe sturing via open regelingen. In de programmafinanciering is wel meer aandacht gekomen voor het stimuleren van eigen initiatieven van burgers. De totale besteding op basis van de bijdrage per provincie aan maatschappelijke organisaties en open groene subsidieregelingen in 2018 bedraagt naar schatting tussen de 300.000 en 4 miljoen euro in de verschillende provincies. Naar schatting lag het budget in 2018 tussen de ­11 en 13 miljoen euro voor alle provincies samen (Bouwma e.a., 2020). Voor de realisatie van het natuurnetwerk is naar schatting jaarlijks 493 miljoen euro beschikbaar tot 2027 (PBL & WUR, 2020).

• Doelen en sturing

  Om te kunnen reflecteren op provinciaal beleid voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid hebben we in de analyse gekeken naar de doelen die beleidsmakers en betrokkenen nastreven, de wijze waarop beleidsmakers denken de doelen het beste te kunnen bereiken en hoe ze daaraan sturing geven. Om de wijze van sturing te kunnen duiden maken we gebruik van het concept sturingsstijlen.

  Doelen

  Tabel 2 biedt een overzicht van de doelen die provincies in samenwerking met andere partijen nastreven met hun beleid rondom maatschappelijke betrokkenheid. Deze doelen kunnen grofweg worden onderverdeeld in sociale, ecologische en economische doelen. Sociale doelen omvatten doelen voor het verbeteren van de gezondheid en het welzijn, het delen van de verantwoordelijkheid voor de zorg voor natuur en leefomgeving, en het vergroten van het draagvlak voor natuur(beleid). Ecologische doelen die provincies willen bereiken via maatschappelijke betrokkenheid zijn biodiversiteit verbeteren door een bijdrage aan natuur en landschapsbeheer. Economische doelen kunnen gaan over financiële besparing of het ontwikkelen van nieuwe bedrijfsmodellen.

  Tabel 2 Meervoudige doelen rondom maatschappelijke betrokkenheid bij natuur (gebaseerd op Bouwma e.a., 2020)

  Sociale doelen	Ecologische doelen	Economische doelen
  Gezondheid en welzijn burgers verbeteren	Biodiversiteit behouden en verbeteren	Kosten besparen op beheer natuur en landschap
  Stimuleren gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en burgers voor natuur	Draagvlak natuur en natuurbeleid vergroten	Stimuleren duurzaam ondernemen
  Leefbaarheid vergroten	Leefomgeving verbeteren

  Sturing

  Overheden kunnen diverse sturingsstijlen hanteren en rollen innemen voor het realiseren van doelen. Van der Steen en anderen (2014, 2015, 2016) maken een onderscheid tussen vier (ideaaltypische) perspectieven op de rol van de overheid om zich te verhouden tot de ‘energieke samenleving’: de rechtmatige overheid, de presterende overheid, de samenwerkende overheid en de responsieve overheid (zie figuur 1). Er bestaan uiteenlopende opvattingen over welke plek in het schema het meest passend wordt geacht en dit kan per vraagstuk verschillen. Tegelijkertijd weerspiegelt het kwadrant een ontwikkeling van sturingsstijlen die vanaf de jaren tachtig heeft plaatsgevonden (Van der Steen e.a., 2014). Bij de linkerkant van het schema werkt de overheid van binnen naar buiten. De buitenwereld is ontvanger – of subject – van het beleid, maar speelt geen actieve rol in de vormgeving daarvan. In het rechterdeel van het schema werkt de overheid juist van buiten naar binnen en is de buitenwereld, in verschillende gradaties, actieve deelnemer aan de vormgeving van het beleid. Daarnaast wordt in het bovenste gedeelte van het kwadrantenschema gewerkt vanuit resultaten naar randvoorwaarden, terwijl in het onderste gedeelte vanuit randvoorwaarden naar resultaten wordt gestuurd.

  Wanneer de overheid de rol van de rechtmatige overheid op zich neemt – het ‘klassieke overheidsmodel’ volgens Van der Steen (2014) –, zorgt ze voor de wettelijke kaders en normstelling; het publieke belang wordt in het politieke debat bepaald en vertaald naar uitvoering via maatregelen, regels, procedures en middelen. De focus van sturing in dit klassieke model ligt op de rechtmatigheid van het overheidshandelen, de uitvoering van wet- en regelgeving, het bewaken van rechten en plichten en procedurele zorgvuldigheid. Bij het kwadrant linksboven past de overheid een presterende sturingsstijl toe en acteert ze als presterende overheid. Marktdenken is prominent aanwezig bij deze vorm van sturing, met een focus op het effectief en efficiënt behalen van vooraf bepaalde en meetbare prestaties. De overheid fungeert hier in feite als bedrijf of opdrachtgever, en private partijen of maatschappelijke organisaties voeren de opdrachten uit (bijvoorbeeld middels prestatiecontracten). Bij het kwadrant rechtsboven acteert de overheid als samenwerkende overheid. Andere partijen zijn nodig voor het behalen van publieke waarden – er is een wederzijdse afhankelijkheid – en kunnen zich niet aan de samenwerking onttrekken. De verschillende partijen zijn gelijkwaardig en doelen worden gezamenlijk bepaald (bijvoorbeeld netwerkvorming, akkoorden). Meestal gaat het bij deze netwerksturing om samenwerking met gevestigde partijen, bijvoorbeeld koepelorganisaties, vakbonden. Ten slotte kan de overheid de rol van responsieve overheid innemen en zo veel mogelijk aansluiten bij maatschappelijke initiatieven vanuit de samenleving en daar een beroep op doen. Publieke waardebepaling vindt dan in toenemende mate in de samenleving plaats, bij burgers en bedrijven, en niet in de politiek; de overheid stelt vooral kaders en biedt ondersteuning (Van der Steen e.a., 2014). Dit leidt tot zelfsturing door de maatschappij: mensen die bepaalde waarden realiseren uit eigen initiatief en daarmee interveniëren in de publieke ruimte. Hoewel bij responsieve sturing de doelen van maatschappelijke actoren vooropstaan en het initiatief bij de maatschappij ligt, kan de overheid voorwaarden stellen aan haar ondersteuning en zodoende de ontwikkelingen van buiten koppelen aan haar eigen doelen.

  Vier vormen van overheidssturing (naar Van der Steen e.a., 2015)
  

• Provinciaal beleid voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid: drie casussen

  Hieronder volgt een beschrijving van drie casussen waarmee we de beleidsprogramma’s illustreren. De eerste twee casussen – Groen aan de Buurt en Streekbeheer – richten zich op actieve burgerinzet voor natuur middels respectievelijk groene burgerinitiatieven of vrijwilligerswerk, terwijl de laatste casus, Zorg en Groen, vooral gericht is op de beleving van groen. De casussen worden beschreven aan de hand van centrale elementen van het beleid, namelijk: doelen en sturing. Vervolgens wordt er op de doelen gereflecteerd op basis van resultaten en ervaringen van betrokkenen. De tekst in deze paragraaf is gebaseerd op Bouwma en anderen (2020).

  Casus Groen aan de Buurt (GaB)

  Inleiding

  De provincie Utrecht wil de belevingswaarde van de Utrechtse natuur verhogen en de maatschappelijke betrokkenheid bij de natuur versterken (Provincie Utrecht, 2016). Hierdoor verwacht de provincie positieve effecten op het welzijn van haar burgers en vergroting van het draagvlak voor haar natuurbeleid. Een van de middelen om dat te bereiken is het programma Groen aan de Buurt (GaB), dat zich richt op stedelijk gebied en de eigen leefomgeving van burgers. Het programma wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband van Landschap Erfgoed Utrecht (LEU), het Instituut voor Natuurbeschermingseducatie (IVN) Utrecht en de Natuur en Milieufederatie Utrecht (NMU). Deze organisaties begeleiden en adviseren acht pilotgemeenten en burgers bij het realiseren van groene projecten. De pilotgemeente stelt een projectleider aan die een lokaal Groen aan de Buurt-netwerk opzet in de vorm van een bewonersbijeenkomsten. Hierin worden groene ideeën van bewoners verzameld en de meest kansrijke omgezet in projecten. De uitvoering gebeurt door de bewoners zelf. Daarnaast organiseren LEU, IVN en NMU netwerk- en themabijeenkomsten waarin pilotgemeenten (en ook niet-pilotgemeenten), bewonersinitiatieven en andere organisaties hun ervaringen kunnen delen. GaB heeft ook een servicepunt met informatie in de vorm van een website.

  Doelen

  Zowel voor de provincie als voor de intermediaire organisaties ligt de nadruk op sociale en ecologische doelen. Door mensen te betrekken bij de natuur in hun woonomgeving en door zelf en samen met andere buurtbewoners actief te zijn bij aanleg en beheer van groen wordt verwacht dat het gevoel van eigenaarschap wordt vergroot. Bij ecologische doelen gaat het vooral om het vergroenen van de leefomgeving. Het vergroten van de biodiversiteit wordt gezien als een nevendoel, dat bij de invulling van projecten zo veel mogelijk moet worden meegenomen. Er zijn geen concrete economische doelen, maar vrijwilligerswerk is volgens betrokkenen veel waard.

  Sturing

  Binnen het programma is de sturing samenwerkend, presterend en responsief. De sturingsstijl van de provincie is samenwerkend en presterend. Ze verleent IVN, LEU en NMU opdracht om het programma GaB op te zetten en uit te voeren, omdat dit project goed aansluit bij de Natuurvisie van de provincie. De provincie heeft met de organisaties voor vier jaar een overeenkomst afgesloten op basis van een programma van activiteiten (presterende stijl). De provincie stuurt hiermee als opdrachtgever de organisaties aan. LEU stuurt jaarlijks een voortgangsrapportage over GaB naar de provincie. De subsidie bedroeg 350.000 euro voor drie jaar, en per pilotgemeente is 5000 euro beschikbaar voor de uitvoering mits gemeenten zelf ook 5000 euro bijdragen. In sommige gevallen financieren waterschappen ook mee als de pilot in hun gebied ligt. Daarnaast kan de voucherregeling Beleef en Bewonder van de provincie ook worden gebruikt voor de financiering van GaB-projecten.

  De provincie werkt in de praktijk samen met de intermediaire organisaties LEU, IVN en NMU. Als samenwerkende overheid zijn de doelen van het project in gezamenlijkheid bepaald. Er is regelmatig informeel contact tussen de provincie en de organisaties, en de provincie is aanwezig bij themabijeenkomsten. Hoewel de provincie formeel als opdrachtgever fungeert, stuurt zij in de praktijk op randvoorwaarden en minder op prestaties. Ook wordt ingezet op samenwerking door binnen het programma GaB een netwerk op te zetten voor gemeenten, initiatieven en organisaties. Het is een platform om bij elkaar te komen, uit te wisselen en te leren van elkaar.
  LEU, IVN en NMU ondersteunen burgers bij hun groene projecten en willen hiermee aansluiten op de ideeën van burgers. Hun sturing is daarmee responsief te noemen. De intermediaire organisaties beoordelen (mede namens de provincie) of het geld voor de groene initiatieven goed besteed wordt, onder andere op basis van foto’s en projectresultaten die door initiatiefnemers worden aangeleverd of worden gepresenteerd aan belangstellenden.

  Resultaten

  GaB heeft geleid tot grotere betrokkenheid bij de groene leefomgeving. Dit blijkt uit de deelname aan de bewonersbijeenkomsten en het aantal initiatieven waarmee aan de slag is gegaan. Het aantal deelnemers aan de ideeën- en uitwerkavonden varieert in de pilotgemeenten tussen de 13 en 30 deelnemers, en bij de uitvoering zijn tussen de 10 en 27 mensen betrokken. De meeste deelnemers zijn tussen de 40 en 70 jaar en hadden al affiniteit met groen en natuur, maar zijn door GaB zelf actief geworden. Er zijn tussen de vier en acht ideeën per gemeente gerealiseerd (LEU, IVN & NMU, 2019). Sommige werkgroepen blijven na afronding van de pilot ook doorgaan, bijvoorbeeld bij het beheer van de uitgevoerde projecten. De initiatieven hebben geleid tot vergroening van de leefomgeving en op bescheiden schaal ook tot meer biodiversiteit. De uitgevoerde ideeën zijn zeer divers, bijvoorbeeld het vergroenen van schoolpleinen, de aanleg van een ijsvogelwand, bloemstroken en buurt(moes)tuinen, het omvormen van tegels naar vaste beplanting, het herstel van (fruit)bomen en hagen, en het ophangen van zwaluwkasten (LEU e.a., 2019). Andere outputresultaten zijn de website, de bovenlokale bijeenkomsten en versterking van de samenwerking tussen burgers en gemeenten. Een resultaat dat niet verwacht werd, is de deelname van waterschappen aan het programma. Daarnaast is extra uitvoeringsbudget beschikbaar gekomen door cofinanciering van Utrechtse fondsen.

  Ervaringen

  Uit de interviews met betrokkenen blijkt dat verschillende factoren de slaagkans van burgerinitiatieven onder GaB vergroten. Om een idee binnen een aanvaardbare tijd uitgevoerd te krijgen is het belangrijk om de haalbaarheid zo goed mogelijk in te schatten. Het beste lukken de initiatieven die uitgevoerd worden door een groepje van minstens drie of vier personen, op gemeentegrond en in of dicht bij de eigen buurt. Een uitdaging is het creëren van draagvlak voor een idee in de buurt. Hoe ga je om met mensen die tegen een initiatief zijn en hoeveel mensen moeten voor of tegen zijn om iets voor elkaar te krijgen? Nu is de voorwaarde dat voor een idee minimaal vijf handtekeningen verzameld moeten worden, maar dat is nog niet het ideale criterium.
  De realisatie van initiatieven vergt ondersteuning. Een knelpunt bij GaB is dat de begeleiding van bewonersinitiatieven meer tijd kost dan vooraf was gedacht, omdat die lastig te voorspellen is en moeilijk te beperken. Daarom heeft men op een zeker moment een onderscheid in grootte van ideeën gemaakt (S, M, L en XL). De XL-projecten zijn dusdanig groot dat ze niet alleen door burgers uitgevoerd kunnen worden, maar dat professionele (gemeentelijke) hulp en budget nodig is. De ondersteuning van gemeentelijke beleidsmedewerkers verschilt per gemeente; soms heeft dit het karakter van samenwerking, maar het komt ook voor dat gemeenten zelf veel doen of juist niet. Ook zijn er verschillen in ervaring met bewonersparticipatie; sommige gemeenten staan nog aan het begin, andere, zoals de gemeenten Zeist en Wijk bij Duurstede, zijn al langer hiermee bezig. In het laatste geval is GaB een bescheiden extra bijdrage daaraan, zowel qua resultaten als qua financiering. Wat in het programma GaB ontbreekt en waar wel behoefte aan is, is juridische expertise met betrekking tot bewonersinitiatieven. Wie is verantwoordelijk en/of aansprakelijk voor burgerinitiatieven; is dat de gemeente of kunnen bewoners persoonlijk aansprakelijk worden gesteld? Ook het beheer op langere termijn vastleggen vraagt aandacht.

  De provincie Utrecht, LEU, IVN en NMU vinden dat hun samenwerking in GaB goed werkt. Dit komt omdat alle drie de organisaties een eigen netwerk hebben, waardoor ze samen een heel groot bereik hebben. De organisaties kennen elkaar ook goed en vullen elkaar aan: NMU heeft kennis van ruimtelijke ordening, LEU van vrijwilligersondersteuning en IVN van educatie. De provinciale financiering en opdracht worden gezien als kracht van GaB.

  Casus Streekbeheer

  Inleiding

  Streekbeheer is een programma van de provincie Drenthe, Stichting Landschapsbeheer Drenthe (LB Drenthe) en de Drentse gemeenten voor het faciliteren en samenbrengen van vrijwilligersgroepen die aan de slag willen met landschaps- en natuurbeheer. Het programma werd ontwikkeld na de bezuinigingen op landschapsbeleid in 2012, nadat de rijksfinanciering voor beheer en behoud van landschapselementen buiten het Natuurnetwerk ophield. De provincie Drenthe wilde de financiering van landschapsbeleid wel in stand houden. Er kwam een discussie op gang op welke wijze LB Drenthe kon worden doorgezet. Het idee kwam op om een groter beroep te doen op vrijwilligers en bewoners van het buitengebied (De Gruijter & De Witte, 2018). Na een pilot in vijf gemeenten in Zuidwest-Drenthe (Westerveld, Midden-Drenthe, De Wolden, Hoogeveen en Meppel) is het programma sinds 2016 opgeschaald naar de hele provincie en doen alle twaalf gemeenten in Drenthe mee.

  Doelen

  Met Streekbeheer worden voornamelijk ecologische en sociale doelen nagestreefd. De ecologische doelen zijn bijvoorbeeld kwaliteit van landschap en natuur, behoud van waarden en functies in het landschap (zoals de recreatieve functie, cultuurhistorische waarden), behoud en onderhoud van landschapselementen en soorten, en het verhogen van de biodiversiteit. Sociale doelen zijn het versterken van de bewustwording en binding met het landschap en de activering van mensen bij de zorg voor natuur en landschap. De ene partij legt meer de nadruk op de ecologische doelen, de andere op de sociale doelen. Economische doelen worden minder genoemd; wel leefbaarheid van het platteland.

  Sturing

  De provincie Drenthe stuurt op afstand, zowel presterend als samenwerkend. De provincie en LB Drenthe hebben een prestatieafspraak, waar Streekbeheer onder valt. De regie voor Streekbeheer is naar de gemeenten verplaatst: gemeenten huren LB Drenthe in op basis van jaarplannen. Het programma wordt gefinancierd vanuit zowel gemeenten als de provincie. Gemeenten bepalen hoeveel geld zij in het programma willen steken; de provincie verdubbelt die bijdrage. De provincie regelt de financiële bedrage en bespreekt regelmatig de voortgang, maar bemoeit zich inhoudelijk niet met het programma.

  Er wordt niet hard afgerekend op prestaties. In jaarplannen van de gemeenten worden bijvoorbeeld wel doelen gesteld van een aantal (nieuwe) groepen waar men mee aan de slag wil in een bepaald jaar. In de praktijk vindt dit in overleg plaats. Bij LB Drenthe vinden ze monitoring belangrijk. Maar afrekenen op ‘SMART-doelen’ past niet zozeer bij werken met vrijwilligers. Ook wil men vrijwilligers niet opzadelen met te veel monitoringswerk.

  LB Drenthe, als opdrachtnemer, faciliteert vrijwilligers- en bewonersgroepen en is het aanspreekpunt voor de groepen en stuurt daarmee responsief. LB Drenthe bepaalt, in overleg met de gemeenten, aan welke groepen en gebieden het geld wordt besteed. In het programma wordt aangesloten bij de motivaties en het eigen initiatief van vrijwilligersgroepen, en ze worden ondersteund bij hetgeen waarmee ze zelf aan de slag willen.

  Binnen Streekbeheer stimuleert LB Drenthe ook samenwerking tussen allerlei gebiedspartijen: vrijwilligers en bewonersgroepen, agrariërs, andere grondeigenaren en betrokken organisaties in een gebied, zoals verenigingen van dorpsbelangen. Om samenwerking tot stand te brengen worden in gebiedsplannen activiteiten van de partijen gekoppeld.

  Resultaten

  Streekbeheer leidt tot een toename van het aantal actieve groepen en vrijwilligers voor natuur en landschap. Een resultaat op sociaal gebied is dus het vergroten van de betrokkenheid van bewoners. Er ontstaan jaarlijks nieuwe groepen dankzij de inspanningen van LB Drenthe en de gemeenten. Deze groepen zijn divers en ontstaan in heel Drenthe. Streekbeheer groeit zelfs zo hard dat de beschikbare ondersteuning inmiddels in veel gemeenten wordt overvraagd.

  De ecologische resultaten zijn divers. De maatregelen die vrijwilligers nemen, dragen lokaal bij aan de landschapskwaliteit, bijvoorbeeld aanleg en onderhoud van landschapselementen, onderhoud van recreatiepaden, poelen en bospercelen, maatregelen voor soorten verfraaiing van het landschap rond dorpen, pluktuinen, ingezaaide bermen. Vaak is hetgeen de nieuwe vrijwilligersgroepen die onder Streekbeheer vallen doen (in tegenstelling tot andere vrijwilligersgroepen, bijvoorbeeld rond beschermde soorten) niet primair gericht op de ecologisch waardevolle elementen, het gaat veelal om natuur direct om het dorp. Het beeld is dat projecten lokaal zeker bijdragen aan behoud van biodiversiteit en landschapskwaliteit, maar de schaal waarop vrijwilligers actief zijn is bescheiden in relatie tot de opgave. Streekbeheer draagt bij aan behoud en herstel van natuur en landschapskwaliteit. Van de ecologische effecten bestaat echter geen systematisch beeld. Er verdwijnen nog steeds landschapselementen en de biodiversiteit in het agrarisch gebied staat nog onder druk.

  Ervaringen

  Responsieve sturing middels het stimuleren en faciliteren van mensen met projecten waar ze zelf mee aan de slag willen helpt bij het activeren van mensen. Het werven van nieuwe groepen is maatwerk in iedere gemeente. Het beste werkt het wanneer aangesloten wordt bij groepen die uit zichzelf met een idee komen. De begeleiding vraagt echter tijd. Vier mensen bij LB Drenthe zijn inmiddels volledig bezig met begeleiding van Streekbeheergroepen en het is lastig te plannen. Ondersteuning van vrijwilligers door intermediairs is ook van belang, omdat wat vrijwilligers doen niet altijd ecologisch het meest noodzakelijke is. Zowel LB Drenthe als de gemeenten houden in de gaten dat er geen schade aan het landschap wordt gedaan en ze geven advies aan de groepen. Hiermee wordt een ecologische ondergrens bewaakt.

  Het heeft goed gewerkt om de regie bij de gemeenten te leggen. De partijen ervaren het als positief dat de gemeenten fungeren als aansturende partij/opdrachtgever en dat de provincie op afstand stuurt. Het verdubbelen van de gemeentelijke bijdrage door de provincie functioneert goed. Het budget groeit echter jaarlijks in alle gemeenten; daarom wordt het provinciale budget inmiddels overvraagd. Streekbeheer is dus een succes, maar het leidt tot de vraag hoe je zorgt voor voldoende middelen op de lange termijn.

  Casus Zorg en Groen-projecten

  Inleiding

  In de Natuurvisie ‘Natuur voor Elkaar’ (Provincie Overijssel, 2017) van de provincie Overijssel staat de betekenis van natuur voor mensen centraal en daarmee wordt ten opzichte van eerdere Natuurvisies het accent verlegd van eenzijdige bescherming van natuur naar beleven, benutten en beschermen van natuur. De subsidieregeling Natuur en Samenleving is een belangrijk instrument voor de realisatie van de visie en wordt ingezet om projecten te financieren die bijdragen aan het versterken van de relatie tussen natuur en samenleving. Het thema Zorg en Groen is een aparte categorie binnen deze regeling, en gedurende de periode 2016-2019 zijn zestien projecten op het gebied van Zorg en Groen ondersteund, waaronder ’t Groene Hart van Salland, Beleeftuin Vogellanden, de Groene speurroute van ziekenhuis Isala en Zorgend Landschap.

  Doelen

  Bij Zorg en Groen-projecten ligt de nadruk op het beleven en benutten van natuur voor bijzondere doelgroepen, zoals ouderen, revalidatie patiënten, dementerenden en andere zorgbehoevenden. Zowel voor de provincie Overijssel als voor de initiatiefnemers staan sociale doelen voorop, namelijk het verbeteren van het welzijn en de gezondheid van bijzondere doelgroepen. De aanname is hierbij dat het beleven en benutten van groen een voorwaarde is voor lichamelijke en geestelijke gezondheid en het welbevinden van betrokkenen. Grofweg wordt een onderscheid gemaakt tussen cure en care, waarbij sommige projecten hopen met groen het genezingsproces van patiënten te versnellen en het ziekteproces te vertragen (bijvoorbeeld Zorgend Landschap, de Groene speurroute van Isala) en andere projecten die door middel van groen proberen het welzijn van cliënten te verbeteren (bijvoorbeeld woonzorglocatie Angeli Custodes). De meeste projecten hebben geen concrete ecologische doelen, maar wel de verwachting dat betrokkenheid bij natuur indirect leidt tot draagvlak voor natuur. De provincie wil dat de projecten bijdragen aan het creëren van beleefbaar groen en verwacht dat dit vervolgens leidt tot meer betrokkenheid van de buurt en (meer) draagvlak voor natuur en natuurbeleid. Er zijn geen concrete economische doelstellingen, maar wel bestaat de ambitie dat de projecten niet beperkt blijven tot de locatie maar opschalen en gemeengoed worden (bijvoorbeeld standaard in zorgprogramma’s worden opgenomen) en dat de projecten bijdragen aan het verlagen van zorgkosten.

  Sturing

  De provincie Overijssel heeft sinds 2016 een initiërende en ondersteunende rol door subsidie beschikbaar te stellen via de regeling Natuur en Samenleving. Destijds is bewust gekozen voor een 50 procent (tender)regeling, omdat ze daarmee initiatiefnemers met commitment bereikt die bereid zijn cofinanciering te zoeken (bijvoorbeeld fondsen, sponsoring of eigen financiering en uren). De provincie heeft gekozen voor financiële ondersteuning omdat zij verwacht dat Zorg en Groen-projecten zonder dat niet van de grond komen. De zorgsector ondersteunt dergelijke projecten niet, onder andere vanwege onvoldoende budget en het ontbreken van bewijslast wat betreft de meerwaarde van groen voor de gezondheid.

  Sinds 2017 voert de provincie aan het begin van het proces gesprekken met initiatiefnemers die een project indienen om mee te denken over de vormgeving en doelen van het project – iets waar behoefte aan was bij de initiatiefnemers. Hiermee ondersteunt de provincie projecten ook met kennis en netwerk. In februari 2017 heeft de provincie een gezamenlijk startgesprek georganiseerd met de initiatiefnemers van projecten, met als doel meer zicht te krijgen op de projecten, laagdrempelige contacten met de initiatieven te organiseren en te kunnen leren van de ervaringen uit deze projecten. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de creatie van het netwerk Natuur en Zorg, waarmee de provincie initiatiefnemers wil stimuleren en ondersteunen op het gebied van vergroening van zorglocaties. In het netwerk zitten vertegenwoordigers van de Natuur en Zorg-projecten en de landelijke projectleider van Grijs, Groen en Gelukkig van het IVN. De activiteiten van het netwerk bestaan onder andere uit het uitwisselen van ervaringen, de bezichtiging van zorglocaties en het organiseren van een symposium.

  De sturingsstijl van de provincie Overijssel kan in eerste instantie als responsief worden gekenmerkt en later – met het opzetten van het netwerk – ook als samenwerkend. De provincie heeft haar beleid over de jaren aangepast op basis van ervaringen en geïdentificeerde behoeften van de projecten. Projecten worden nu niet meer alleen ondersteund met geld, maar ook met kennis en een netwerk. Projecten rapporteren vrijwillig over de resultaten, en ook via het netwerk kan de provincie zicht krijgen op het doelbereik.

  Resultaten

  De meerwaarde van groen voor de gezondheid en het welbevinden van mensen was een belangrijke drijfveer voor de projecten. Maar monitoring van het doelbereik wordt gezien als een uitdaging, omdat de projecten primair sociale, kwalitatieve doelen hebben. Binnen de projecten is veel ervaringen opgedaan, en vooruitgang in gezondheid en welbevinden bij cliënten/deelnemers is zichtbaar voor zorgverleners en naasten van de betrokkenen. Hoewel betrokkenen ervaren dat de projecten bijdragen aan het verbeteren van welzijn en gezondheid van deelnemers/cliënten, is er nog onvoldoende wetenschappelijke bewijslast voor de meerwaarde van groen voor de gezondheidszorg en is het nog niet mogelijk om dit te vertalen in verlaging van de zorgkosten. Dit vereist meer onderzoek. Maar daarnaast wordt door sommigen ook gepleit voor andere monitoringsvormen, bijvoorbeeld in de vorm van verhalen. Immers, hoe meet je dat iemand vrolijker wordt of zich beter voelt door meer groen in de directe omgeving of door actief ermee bezig te zijn? Kun je dit wel in cijfers vatten? De projecten dragen bij aan een toename van toegankelijk en beleefbaar groen in de buurt. De ecologische meerwaarde van het groen voor biodiversiteit wordt bij alle projecten gestimuleerd, maar ecologische resultaten zijn een bijvangst omdat de projecten primair gericht zijn op het beleven en benutten van groen. Het is niet gemeten of de toename van meer beleefbaar en toegankelijk groen heeft geleid tot meer draagvlak voor natuur(beleid) bij betrokkenen en de buurt.

  Ervaringen

  Bij de realisatie van de projecten is het doorzettingsvermogen van initiatiefnemers en partners van groot belang. Ook de betrokkenheid van alle (zorg)medewerkers en vrijwilligers, het betrekken van de doelgroep en de samenwerking tussen groene en sociale partners bepalen of een project een succes wordt. Het inzetten van groen voor de zorg is echter nog geen gemeengoed. Uit de interviews komt naar voren dat er binnen de zorgsector nauwelijks structurele middelen zijn om de gesubsidieerde groenprojecten duurzaam te bestendigen en in te bedden in de organisatie. Ook de hoge werkdruk in de zorgsector is een belemmerende factor.
  De proactieve ondersteuning en flexibele houding van de provincie Overijssel wordt door de betrokkenen ook als belangrijke succesfactor genoemd. Zowel de financiële ondersteuning als het Zorgnetwerk en de persoonlijke begeleiding door de provincie waren volgens betrokkenen van groot belang om de projecten van de grond te krijgen. Het Zorgnetwerk wordt ervaren als inspirerend en behulpzaam; de deelnemers leren van de ideeën en ervaringen van anderen en het biedt hun morele steun. De verbreding naar een meer netwerkende vorm van sturing wordt als positief ervaren, en als steeds meer partijen uit de zorg aanhaken kan dit een bijdrage leveren aan de verdere vergroening van de zorgsector.

• Reflectie en discussie

  Doelen van provincies voor het beleid en doelbereiking

  De analyse laat zien dat provincies met name ecologische en sociale doelen nastreven met hun beleid. In alle casussen wordt gesignaleerd dat de programma’s, via de inspanningen van burgers en vrijwilligers, bijdragen aan behoud, verbetering en ontwikkeling van (beleefbaar) stedelijk groen en landschapselementen. De resultaten hiervan worden meestal uitgedrukt in gerealiseerde natuur (bijvoorbeeld geplante bomen, gezaaide wegbermen of onderhouden bos). Voor het vaststellen van de bijdrage aan het behoud van biodiversiteit ontbreekt vaak een goede monitoring van ecologische effecten. Dit is een uitdaging om meerdere redenen. Zo blijkt uit de casus Streekbeheer dat dit niet zo ‘past’ bij het werken met vrijwilligers. Als provincie is het streven dat vrijwilligers aan de slag gaan in de natuur. Dat is meestal met hetgeen wat ze zelf willen en dat zijn niet altijd de meest ecologisch waardevolle elementen. Daarnaast vinden provincies dat je vrijwilligers ook niet de opdracht kunt geven om gegevens systematisch te monitoren; het zijn immers geen betaalde medewerkers die in opdracht werken.

  Alle programma’s leiden tot activering van nieuwe (groepen) mensen bij natuur en leefomgeving. Betrokkenen bij de programma’s zijn tevreden wanneer dit niet de ‘usual suspects’ zijn, en wanneer ook bijvoorbeeld gezinnen met kinderen meedoen. Resultaten over toename van betrokkenheid zijn moeilijk eenduidig in beeld te brengen omdat groepen heel verschillend kunnen zijn. Zo komt bijvoorbeeld de ene groep eens per jaar bijeen, en de andere groep wekelijks (zie casus Streekbeheer). Bepaling van het doelbereik is ook lastig omdat er van tevoren vaak geen doelen zijn vastgesteld.

  Sociale doelen op het gebied van groen en gezondheid zijn moeilijk te meten. Betrokkenen signaleren dat er een effect is op het welzijn van mensen, maar het vaststellen van causale relaties is niet eenvoudig. In het huidige zorgsysteem – en politiek – is er een focus op kwantitatieve metingen. Zo blijkt uit de casus Zorg en Groen in de provincie Overijssel dat er toenemende vraag is naar bewijslast om zorginstellingen te overtuigen van het structureel inbedden van groen in de gezondheidszorg. Maar ook voor een provinciaal bestuur kan bewijslast belangrijk zijn. De complexiteit in het verkrijgen daarvan kan leiden tot spanning, omdat vanuit de politiek soms wel wordt gevraagd om ‘meetbare prestaties’. Hiermee kan verantwoord worden dat er budget in het beleid wordt geïnvesteerd. De resultaten van de projecten in Overijssel worden nu geïllustreerd met verhalen van betrokkenen. Ook het feit dat de doelen van de provincie Overijssel zijn verbreed van het beschermen van biodiversiteit naar het betrekken van de maatschappij en beleving van groen, maakt dat het voor de politiek makkelijker is om dit soort projecten te financieren. Voor zorginstellingen is de uitdaging hiermee niet opgelost.

  Knelpunten en succesfactoren

  Uit de casussen komen verschillende succesfactoren, maar ook uitdagingen naar voren bij het beleid voor maatschappelijke betrokkenheid. Knelpunten zijn bijvoorbeeld de tijd en het budget die het activeren en de begeleiding van burgers vragen. Ook het feit dat maatschappelijke betrokkenheid niet kan dienen als vervanging van uitvoering van ecologisch werk door professionals wordt als probleem gezien. Specifiekere knelpunten betreffen het vergaren van draagvlak voor initiatieven in de buurt of omgaan met juridische zaken aangaande aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid. Succesfactoren zijn maatwerk in de begeleiding, het aansluiten bij motivaties van mensen, het investeren in netwerken, leren van elkaar en proactieve begeleiding. Provincies hebben op deze punten deels al ingespeeld door hun beleid aan te passen.

  Bewegingen in sturing

  Vanuit ons onderzoek komen signalen dat de sturing voor maatschappelijke betrokkenheid in beweging is (zie figuur 2). Als reactie op de maatschappelijke discussie dat natuur op afstand van de burger was komen te staan (Buijs & Boonstra, 2020) ontwikkelden provincies beleid om in te spelen op initiatieven van burgers. Ten tijde van de eerste evaluatie Natuurpact (2014-2017) zagen we dat deze responsieve sturing net werd opgepakt, waarbij provincies een uitnodigende maar ook vaak afwachtende houding aannamen en faciliterend waren voor initiatieven die zich meldden. Tijdens de interviews en groepsreviews in ons onderzoek geven respondenten aan dat zij op basis van hun ervaringen van de afgelopen jaren hun aanpak veranderd hebben. Hun ervaring leerde dat een groot deel van de initiatieven meer ondersteuning nodig hebben dan voorheen ingeschat om het initiatief te starten en te laten slagen. Zij geven aan dat ze daarom meer tijd investeren in het initiëren van initiatieven en de begeleiding van vrijwilligers. Sturing wordt ten tijde van ons onderzoek (Bouwma e.a., 2020) daarom actiever ingevuld dan ten tijde van de vorige evaluatie Natuurpact; provincies zijn burgers en initiatieven actiever gaan opzoeken. Het beleid is in de casussen niet alleen uitnodigend maar ook wervend, met informatieavonden, flyers, netwerkbijeenkomsten en dergelijke. In alle casussen wordt actief ingezet op samenwerkende sturing. Naast het faciliteren van individuele initiatieven worden netwerken opgezet voor onderling leren, afstemming en samenwerking. Daarnaast wordt ook meer ingezet op de inbedding van nieuwe initiatieven in netwerken van bestaande partijen. Bij de casus Groen aan de Buurt is een netwerk opgezet voor gemeenten, initiatieven en organisaties: er is een platform om bij elkaar te komen, uit te wisselen en te leren van elkaar. Bij Streekbeheer wordt actief ingezet op samenwerking en afstemming tussen de initiatieven van betrokken (gebieds)partijen, bewoners en vrijwilligers. De provincie Overijssel organiseert een Zorgnetwerk. Hierbij lijkt zich in de programma’s een verschuiving voor te doen van een responsieve overheid naar een meer faciliterende overheid, die zich ook ontpopt als een samenwerkende overheid (zie figuur 2).

  Tijdens de interviews en groepsreviews was er ook veel discussie over hoe het beleid geëvalueerd kan worden. Door de toename van de budgetten voor dit werkveld verwachten provinciale medewerkers en andere beleidsbetrokkenen dat er een toenemende roep om verantwoording van overheidsuitgaven zal komen – met als consequentie een toename van prestatiesturing (zie figuur 2). Men voorziet dat het provinciale bestuur wil weten wat het beleid en de middelen die eraan worden besteed oplevert, bijvoorbeeld aan groen, aan maatschappelijke betrokkenheid of aan sociale effecten. Dit blijkt ook uit diverse evaluatie die door provincies in gang zijn gezet (LEU e.a., 2019; Profacto & WUR, 2018; Winter, 2019) (zie figuur 2). Tegelijkertijd zijn deze ontwikkelingen niet in alle provincies of programma’s even duidelijk herkenbaar. Dit is deels afhankelijk van de historie in de provincie op het gebied van samenwerking met burgers en vrijwilligers (hoe werd de rol voor de decentralisatie ingevuld) en hoe het programma opgezet is. Daarnaast spelen ook de beleidsprioriteit en budgetten die voor maatschappelijke betrokkenheid worden vrijgemaakt een rol.
  Ook vanuit de casussen blijkt deze beweging ten dele. De provincies Utrecht en Drenthe zetten opdrachten uit bij organisaties. Dit kan worden gekenmerkt als ‘presterende sturing’, maar bij deze prestatiesturing wordt in beide gevallen niet ‘afgerekend’ op de prestatie. Wel wordt bijgehouden hoeveel deelnemers meedoen en hoeveel groen wordt aangelegd. Echter, er wordt tussen provincies als opdrachtgevers en de uitvoerende organisaties in overleg gekeken naar wat er (tussentijds) bereikt is, hoe het gaat, en in overleg wordt er bijgesteld. Ook bij de provincie Overijssel die directe subsidie verstrekt, wordt er niet ‘afgerekend’ op resultaat.

  Bewegingen in provinciale beleidsstrategieën rond maatschappelijke betrokkenheid (Bron: PBL & WUR, 2020)
  

  Relevantie voor andere beleidsterreinen

  De twee bewegingen die we signaleren – van responsief naar netwerkend en van responsief-netwerkend naar presterend – kunnen ook in andere beleidsterreinen optreden waarin overheden burgers stimuleren om zelf initiatief te nemen. Zo worden burgers uitgenodigd om zelf met de energietransitie aan de slag te gaan (Van der Windt, Van der Schoor & Bouw, 2021; Provinciale Rekenkamers, 2018) of om de leefbaarheid van hun wijk te vergroten (Aalvanger & Beunen, 2014; Reitsema, 2017). Ook hierbij kan de spanning optreden die we signaleren in het natuurbeleid om de netwerkende en responsieve benadering te combineren met een meer presterende benadering.
  Bij de energietransitie is er net als bij het beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur behoefte aan responsief sturen. Alle provincies hebben een programma opgesteld met als ambitie te komen tot energieneutraliteit, waarbij ze doelen gezamenlijk met hun partners bepalen en rekening houden met maatschappelijke voorkeuren. Tegelijkertijd is er urgentie om doelen vast te stellen en een doelgericht beleid te voeren om deze te halen (Provinciale Rekenkamers, 2018). Provincies proberen onder meer te sturen door het sluiten van akkoorden, bijvoorbeeld met bedrijven die zich committeren om energieneutraal te worden. Er kan dan spanning rondom responsief en doelgericht sturen optreden, omdat overheden afhankelijk zijn van de inspanningen en animo van andere partijen om mee te doen. Een verschil met het beleid voor vermaatschappelijking van natuur is waarschijnlijk dat bij de energietransitie het doel – omschakelen naar andere niet-fossiele brandstoffen – en de maatregelen eenduidiger zijn en makkelijker te beoordelen dan bij maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Maar ook hier kunnen doelen van initiatiefnemers een belangrijke rol spelen en dienen ze meegenomen te worden bij de realisatie en ook in de evaluatie van het beleid.

  Bij het beleid rondom leefbaarheid stellen provincies en gemeenten zich eveneens op als netwerkende overheid door doelen samen met partners te bepalen, en sturen zij responsief door initiatieven uit de samenleving te faciliteren en ondersteunen. Burgerinitiatieven worden gefinancierd om zelf actie te ondernemen in wijken en dorpen (De Haan & Haartsen, 2015). Bij dit beleidsdossier is net zoals bij vermaatschappelijking van natuur het doel – een betere leefbaarheid – voor meer interpretaties vatbaar en kan een breed scala aan maatregelen genomen worden die hieraan bijdragen. Causale verbanden tussen provinciale en gemeentelijke programma’s en beoogde sociale en economische effecten van dit beleid zullen veelal moeilijk aantoonbaar zijn. Hierdoor is dit beleid ook moeilijk te beoordelen op zijn uiteindelijke effecten, en zal de responsieve en netwerkende manier van sturen tot spanning kunnen leiden met de behoefte om te sturen op meetbare prestaties van het beleid. De reflecties in dit artikel over de gesignaleerde bewegingen in sturing en de mogelijke spanning die hiertussen kan ontstaan doen zich dus ook voor in andere beleidsterreinen. Het uitvoeren van evaluaties die een combinatie zijn van een doelgerichte en een meer reflectieve evaluatie kan ook bij deze andere beleidsterreinen bijdragen aan een uitweg van deze spanning.

• Conclusie

  Hoewel het versterken van maatschappelijke betrokkenheid een van de hoofdambities is van het natuurbeleid, zijn er nog veel vragen rondom dit beleidsterrein en is het beleid nog steeds in ontwikkeling. Sinds de decentralisatie in 2013 hebben provincies een breed scala aan programma’s voor maatschappelijke betrokkenheid ontwikkeld. Provincies richten zich zowel op het vergroten van gebruik en beleving van natuur als op een actieve inzet voor natuur. Dit artikel bood een overzicht van hoe provincies dit beleidsterrein vormgeven aan de hand van drie illustrerende casussen: het faciliteren van burgerinitiatieven, het stimuleren van vrijwilligerswerk in het groen en het stimuleren van initiatieven voor natuur en zorg. De eerste twee beleidsprogramma’s richten zich met name op actieve inzet, terwijl het laatste de focus legt op beleving van groen.

  De analyse laat zien dat provincies met hun beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur een breed scala aan doelen nastreven. Sociale doelen en ecologische doelen domineren. Economische doelen spelen (nog) geen rol van betekenis in het beleid.

  Provincies sturen vooral responsief en samenwerkend om maatschappelijke betrokkenheid bij natuur te versterken. Beide vormen van sturing zijn te zien in de casus Zorg en Groen, waarbij de provincie Overijssel zelf de initiatieven begeleidt en een netwerk heeft opgezet. Bij de casussen Groen aan de Buurt en Streekbeheer is ook sprake van een responsieve en samenwerkende sturing. De provincies Utrecht en Drenthe reageren op initiatieven uit de maatschappij, maar besteden de begeleiding in nauwe samenwerking uit aan maatschappelijke organisaties. In deze casussen is ook sprake van presterend sturen; de organisaties werken als intermediair via contracten of projecten. In de praktijk wordt deze rol samenwerkend ingevuld en er is vooral sturing op randvoorwaarden in plaats van prestaties – hoewel een focus op prestaties wel lijkt toe te nemen.

  Het aantal actief betrokken burgers bij de natuur is toegenomen door de programma’s, en de beleving van natuur is vergroot. Er zijn nieuwe groepen vrijwilligers en burgerinitiatieven ontstaan die zich actief inzetten voor de natuur door de handen uit de mouwen te steken. Naast de vrijwilligers die al betrokken waren bij natuur, worden ook nieuwe deelnemers geactiveerd. De programma’s hebben geleid tot aanleg en behoud van vooral beleefbaar groen en landschapselementen in de stedelijke of dorpse leefomgeving. Mede hierdoor dragen de projecten op zeer bescheiden schaal bij aan biodiversiteit. Hoe deze resultaten zich verhouden tot het bereiken van de doelen van maatschappelijke betrokkenheid is lastig te meten, omdat er vooraf geen duidelijke streefwaardes zijn benoemd wanneer een doel bereikt is. Ook bestaat er geen duidelijk beeld van de effecten van zowel de sociale als de ecologische resultaten op middellange termijn.

  Concluderend kan gesteld worden dat het karakter van het beleid van maatschappelijke betrokkenheid in combinatie met het brede scala aan doelen dilemma’s oplevert voor evaluaties gericht op doelbereik en resultaten. Hierdoor is het voor provincies vaak nog moeilijk om de netwerkende en responsieve benadering te combineren met een meer presterende rol. Expliciete ecologische en sociale doelen voor het beleid ontbreken, en het beleid wordt momenteel vooral geëvalueerd op het aantal deelnemers of initiatieven en gerealiseerde natuur. Omdat causale verbanden tussen provinciale programma’s en beoogde sociale en ecologische effecten veelal moeilijk aantoonbaar zijn, zal ook in de toekomst dit probleem zich blijven voordoen. Een combinatie van een meer op cijfers gerichte aanpak en een evaluatie op basis van (individuele) verhalen zou een mogelijke oplossing voor dit dilemma kunnen vormen.

  Het artikel laat ook zien dat provincies leren van hun ervaringen. Ten opzichte van de vorige evaluatie van het Natuurpact, toen het beleid voor maatschappelijke betrokkenheid nog pril en zoekend was, zien we dat het beleid is uitgekristalliseerd in concrete programma’s, met fte’s, met ervaren beleidsmedewerkers en regelingen. Ten opzichte van eerder is het beleid actief wervend en uitnodigend geworden. Provincies veranderen ook van rol of vullen deze rol anders in – van voornamelijk responsief naar actief en netwerkend.

Literatuur

• Aalvanger, A., & Beunen, R. (2014). Het mobiliseren en benutten van bovenlokaal burgerinitiatief: De zoektocht naar nieuwe manieren van samenwerking om de leefbaarheid in Noord-Holland te vergroten. Wageningen: Wageningen University.

• Bouwma, I., Kamphorst, D., Doren, D. van, Boer, T. de, Buijs, A., Goossen, M., Donders, J., Frissel, J., & Broekhoven, S. van (2020). Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur – het beleid nader bekeken in 8 casussen (Achtergrondstudie bij de Tweede Lerende Evaluatie Natuurpact). Wageningen: Wageningen UR, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu.

• Bredenoord, H., Broekhoven, S. van, Doren, D. van, Goossen, M., Oorschot, M. van, & Vugteveen, P. (2020). Maatschappelijke betrokkenheid bij natuur in beleid en praktijk: verkennende studies onder burgers en bedrijven. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

• Buijs, A., & Boonstra, F. (2020). Natuurbeleid betwist: visies op legitimiteit en natuurbeleid. KNNV Uitgeverij.

• Folkert, R., Verwoerd, L., & Verwest, F. (2018). Lerend evalueren: navigeren tussen verantwoorden en leren. Beleidsonderzoek online in juli 2018, doi:10.5553/BO/221335502018000007001.

• Gruijter, E. de., & Witte, Ch. de (2018). Streekbeheer in Drenthe. Het Nederlands Landschap/Tijdschrift voor landschapsgeschiedenis, 36 (1).

• Haan, E. de, & Haartsen, T. (2015). Succespercepties van burgerinitiatieven in Randland. Rooilijn, 48 (4): 296-302.

• LEU, IVN, & NMU (2019). Voortgangsrapportage Groen aan de Buurt 2018.

• Mattijssen, T., Pleijte, M., Dengerink, J., Koster, T., & Visscher, M. (2020). Indicatoren voor burgerbetrokkenheid bij natuur: Een zoektocht naar nieuwe aanknopingspunten voor monitoring. Wageningen: Wageningen UR, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu.

• PBL, & WUR (2017). Lerende evaluatie van het Natuurpact. Naar nieuwe verbindingen tussen natuur, beleid en samenleving. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

• PBL, & WUR (2018) Verslag workshop maatschappelijke betrokkenheid 14 juni. https://themasites.pbl.nl/evaluatie-natuurpact/publicaties, geraadpleegd op 1 september 2019.

• PBL, & WUR (2019a). Verslag groepsreview zorg en recreatie 4 september https://themasites.pbl.nl/evaluatie-natuurpact/publicaties, geraadpleegd op 1 september 2019.

• PBL, & WUR (2019b). Verslag groepsreview actieve betrokkenheid burgers en vrijwilligers bij natuur 9 april. https://themasites.pbl.nl/evaluatie-natuurpact/publicaties, geraadpleegd op 1 september 2019.

• PBL, & WUR (2020) Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020. Gezamenlijk de puzzel leggen voor natuur, economie en maatschappij. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

• Provinciale Rekenkamers (2018). Energie in transitie. Een vergelijkend onderzoek naar de inzet van de provincies in de energietransitie.

• Provincie Overijssel (2017). Koersdocument Natuur voor Elkaar. De opbrengst van de Groene Tafels en Werkateliers. Zwolle: Provincie Overijssel.

• Provincie Utrecht (2016). Natuurvisie provincie Utrecht, een plus op natuurbeleid 2.0. Utrecht: Provincie Utrecht.

• Profacto, & WUR (2018). Evaluatie programma Nieuwe Natuur. Groningen: Universiteit Groningen. www.pro-facto.nl/images/Rapportage-pNN.pdf, geraadpleegd op 1 september 2019.

• Reitsema, J. (2017). Burgerinitiatieven in grote en kleine dorpen Een onderzoek naar de rol van de gemeente en trekkers bij burgerinitiatieven in de gemeente Bronckhorst (Bachelorthesis Geografie, Planologie en Milieu). Faculteit der Managementwetenschappen Radboud Universiteit.

• Steen, M. van der, Faber, A., Frankowski, A., & Norbruis, F. (2018). Opgave gericht evalueren. Beleidsevaluatie voor systeemverandering. Den Haag: NSOB.

• Steen, M. van der, Hajer, M., Scherpenisse, J., Gerwen, O. van, & Kruitwagen, S. (2014). Leren door doen. Overheidsparticipatie in een energieke samenleving. Den Haag: NSOB/Planbureau voor de Leefomgeving.

• Steen, M. van der, Scherpenisse, J., Jong, I. de, Boonstra, F., & Arnouts, R. (2016). De volgende stap. Sturen met maatschappelijke energie in het natuurdomein. Den Haag: NSOB/Wageningen UR.

• Steen, M. van der, Scherpenisse, J., & Twist, M. van (2015). Sedimentatie in sturing. Systeem brengen in netwerkend werken door meervoudig organiseren. Den Haag: NSOB.

• Westerink, J., Kamphorst, D.A., Wit, E. de, Heide, C.M, Boer, T.A. de, & Gerritsen, A.L. (2018). Van meerdere kanten bekeken: een meervoudig analyse- en evaluatiekader voor beleid gericht op maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Wageningen: Wageningen UR, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu.

• Windt, H. van der, Schoor, T. van der, & Bouw, K. (2021). Buurtwarmteprojecten door burgerinitiatieven. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.

• Winter, E. (2019). Evaluatie subsidie Betrekken bij Groen. Beoordeling van de doeltreffendheid van de subsidie voor het programma Betrekken bij Groen. Den Haag: Provincie Noord-Holland.

• Wit, E. de., Doren, D. van, Bouwma, I., Broekhoven, S. van, Kamphorst, D., & Kuindersma, W. (2018). Analyse van provinciale natuurbeleidsstrategieën. Realiseren van het natuurnetwerk en vergroten van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Wageningen: Wageningen UR, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu.

Websites

www.pbl.nl https://themasites.pbl.nl/evaluatie-natuurpact/wp-content/uploads/Verslaglegging-groepsreview-_9-april_extern_def.pdf, geraadpleegd op 1 september 2019.

https://themasites.pbl.nl/evaluatie-natuurpact/wp-content/uploads/Groepsreview-4-september_definitief_met-namen.pdf, geraadpleegd op 1 september 2019.

Websites programma’s uit tabel 1

Subsidieregeling Natuur en Samenleving 2.0 Overijssel: www.overijssel.nl/loket/subsidie/vitaal-platteland/natuur-en/.
Streekeigen Landschapsbeheer: https://natuurvoorelkaarv2.fstr.io/pagina/37/aanpak-streekeigen-landschapsbeheer-.
Koepel Programma Natuur voor Elkaar www.natuurvoorelkaar.nl/.
Nieuwe Natuur: www.flevoland.nl/dossiers/nieuwe-natuur.
Natuur en Samenleving Noord-Brabant: www.brabant.nl/onderwerpen/natuur-en-landschap/natuur/natuur-en-samenleving.
Groene bewonersinitiatieven Groningen: www.provinciegroningen.nl/subsidies/natuur-en-landschap/groene-bewonersinitiatieven/.
Regeling Burgerbetrokkenheid Gelderland: www.gelderland.nl/Subsidies/burgerbetrokkenheid-bij-natuur-groen-en-landschap.
Regeling Groen participatie: http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Historie/Zuid-Holland/422145/CVDR422145_11.html.
Programma Betrekken bij Groen: www.landschapnoordholland.nl/projecten/programma-betrekken-bij-groen.
Groen doet goed: www.ivn.nl/provincie/utrecht/groen-doet-goed.
Buitenkracht, Buitenkennis, Buitenkans: www.ikl-limburg.nl/over-ikl/.
Streekbeheer Drenthe: https://lbdrenthe.nl/aan-de-slag/bewoners.
De Groene Motor: www.zuidhollandslandschap.nl/de-groene-motor.
Groen aan de Buurt: www.groenaandebuurt.nl/.

Noten

• 1 Deze strategieën zijn: (1) het stimuleren van gebruik en beleving van natuur, en (2) het stimuleren van actieve betrokkenheid bij natuur.